2018年1月16日，原國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于沈陽等11個城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點實施方案意見的函》，表明利用集體土地建設(shè)租賃住房已經(jīng)在試點城市進入實施階段。
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中國實行土地的社會主義公有制，土地的所有制形式包括國家所有（全民所有）和勞動群眾集體所有二種形式。
顧名思義，國有土地即土地所有權(quán)屬于國家的土地。國家作為國有土地所有者并不直接使用土地，而是由具體單位和個人來使用。國有土地的收益權(quán)能一部分由土地使用者實現(xiàn)，一部分由國家通過收取土地使用稅（費）和土地使用權(quán)有償出讓的形式來實現(xiàn)。由于我國法律禁止土地買賣，國家土地所有權(quán)一般不能流轉(zhuǎn)，因而國家對國有土地的處分權(quán)主要是對土地使用權(quán)而言，劃撥、出讓或者確認、收回土地使用權(quán)的權(quán)利，都可以理解為對土地的一種處分。有償取得的國有土地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓。
集體土地是指農(nóng)民集體所有的土地。也叫做勞動群眾集體所有的土地。這里的集體，是專指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，村民小組等類同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織對土地的所有權(quán)，其他任何集體對土地沒有所有權(quán)，農(nóng)村的土地（包括城市郊區(qū)），除法律規(guī)定屬于國家所有或已依法征收的外，均屬于集體所有，農(nóng)民使用的宅基地、自留地、自留山等都屬于集體所有。
集體土地是中國土地所有制的一種形式。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，而不是集體經(jīng)濟組織。
2018年1月16日，原國土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于沈陽等11個城市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點實施方案意見的函》，表明利用集體土地建設(shè)租賃住房已經(jīng)在試點城市進入實施階段。
為貫徹落實中央關(guān)于“房子是用來住的，不是用來炒的”這一定位，通過釋放土地政策紅利，增加租賃住房供應，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制，2017年8月原國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》（國土資發(fā)〔2017〕100號，以下簡稱《方案》），確定北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市作為第一批試點，可以突破原來法律政策規(guī)定，利用集體建設(shè)用地開展租賃住房建設(shè)。
在房價高企和房地產(chǎn)調(diào)控機制不斷強化的背景下，該政策出臺對房地產(chǎn)市場的影響及政策如何落地等問題，引發(fā)了社會各界廣泛關(guān)注。實際上，2011年國土資源部就通過函復的形式批準北京、上海兩作為試點，開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃性住房，北京和上海也進行了多個項目的實踐，取得了一定的試點經(jīng)驗。北京市相關(guān)主管部門先后出臺了《關(guān)于印發(fā)利用北京市集體土地建設(shè)租賃住房試點實施意見的通知》（京國土耕〔2014〕467號，以下簡稱“北京市467號文”）《關(guān)于進一步加強利用集體土地建設(shè)租賃住房有關(guān)工作的意見》（市規(guī)國土發(fā)〔2017〕376號，以下簡稱“北京市376號文”）等政策文件。筆者結(jié)合北京市的實踐經(jīng)驗，就如何利用集體土地開展租賃住房建設(shè)進行簡要分析。
一、關(guān)于集體土地供應的條件
《方案》要求，項目用地應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃，以存量土地為主，不得占用耕地，增加住房有效供給。以滿足新市民合理住房需求為主，強化監(jiān)管責任，保障依法依規(guī)建設(shè)、平穩(wěn)有序運營，做到供需匹配。
一是集體土地權(quán)屬要求。用于租賃住房建設(shè)的集體土地必須權(quán)屬清晰，沒有爭議。
二是集體土地規(guī)劃要求。建設(shè)租賃住房占用的集體土地要符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃，不符合規(guī)劃用途的土地，不能用于集體租賃住房建設(shè)。
三是集體土地利用現(xiàn)狀要求。用于租賃住房建設(shè)的集體土地應當是存量建設(shè)用地，不得占用耕地。筆者認為，針對農(nóng)村原有存量建設(shè)用地地塊面積小，較為分散的特點，在符合規(guī)劃的前提下，可以適當通過增減掛鉤、土地置換等途徑調(diào)整集中。
四是土地分布區(qū)域要求。集體租賃住房建設(shè)主要目的是要解決供需平衡，滿足新市民住房需求。北京的前期試點階段，集體租賃住房項目主要分布在海淀和朝陽城鄉(xiāng)交界地區(qū)，比如媒體廣泛報道的海淀區(qū)唐家?guī)X村。2017年以來北京已確定集體土地租賃住房項目39個，主要涉及朝陽、海淀、豐臺、順義、昌平、大興等12個區(qū)。北京在確定的集體土地租賃住房項目地點方面，主要考慮要結(jié)合“三城一區(qū)”和產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，堅持毗鄰產(chǎn)業(yè)園區(qū)、毗鄰交通樞紐和毗鄰新城。
二、關(guān)于項目主體和權(quán)益分配
無論《方案》還是北京市相關(guān)政策文件，都強調(diào)必須尊重農(nóng)民意愿，維護農(nóng)民權(quán)益，在農(nóng)村集體和農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上通過建設(shè)租賃住房、出租房屋的方式獲得長期穩(wěn)定收益，分享城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的成果。
1、關(guān)于項目主體
《方案》對項目主體沒有特殊要求，規(guī)定村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體租賃住房。強調(diào)通過合同管理的模式，約定建設(shè)主體合作各方的權(quán)利義務(wù)，平衡利益分配。2014年北京市476號文，對集體租賃住房項目主體有嚴格限定，要求必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主進行開發(fā)建設(shè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是唯一項目建設(shè)主體。2017年北京市367號文，則修改了原來的嚴格限制，規(guī)定集體租賃住房項目主體可以有多種形式：
一是借鑒北京市大興區(qū)作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點的實施經(jīng)驗，要求集體租賃住房建設(shè)以鎮(zhèn)級統(tǒng)籌為原則，以鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織作為項目建設(shè)主體。
二是有條件的村集體經(jīng)濟組織，也可以作為項目建設(shè)主體。
三是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以土地使用權(quán)入股，和國有企業(yè)合作開發(fā)建設(shè)集體租賃住房。項目主體可以是集體經(jīng)濟組織，也可以是雙方合作新設(shè)立的企業(yè)。
四是限定在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點區(qū)域內(nèi)，可以將集體土地進入土地公開市場交易，土地競得者作為項目主體。
2、關(guān)于權(quán)益分配
《方案》規(guī)定要維護農(nóng)民合法利益，根據(jù)項目具體運作模式，兼顧政府、農(nóng)民和農(nóng)民集體、其他參與租賃住房建設(shè)運營管理主體、租賃住房承租人等各方利益，通過合同約定各方權(quán)利義務(wù)。
2014年北京市476號文，規(guī)定集體租賃住房項目村集體可以自己運營，收益當然歸村集體經(jīng)濟組織。按照公共租賃住房政策進行出租和管理的，收益分配由村集體經(jīng)濟組織和住房保障機構(gòu)協(xié)商約定。
集體租賃住房及其附屬設(shè)施歸村集體所有，作為集體資產(chǎn)必須納入臺賬，加強監(jiān)管。租賃住房收益在村民內(nèi)部分配，要求嚴格按照民主決策的程序進行。賬目要定期公開，接受村集體成員監(jiān)督。
2017年北京市367號文，基本延續(xù)了上述思路，同時對住房租賃期限和租金水平做了規(guī)定。集體經(jīng)濟組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營的方式與國有企業(yè)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)的，集體經(jīng)濟組織在新成立的企業(yè)持股比例不得低于51%,且應有保底分紅。
三、關(guān)于項目審批管理
無論是《方案》還是北京市的政策文件，均強調(diào)要加強集體租賃住房建設(shè)項目的審批管理，從試點審批、項目報批、建設(shè)標準等方面提出了明確的要求。
1、試點審批。北京市376號文明確規(guī)定，項目申報單位應當擬定項目實施方案，實施方案內(nèi)容包括項目名稱、建設(shè)地點、用地面積和四至范圍、土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃情況、項目申報主體、資金來源、運營模式及項目推進計劃。實施方案經(jīng)市規(guī)土委聯(lián)合其他行政主管部門審查，認為符合試點要求的，報市政府批準實施。
2、項目報批。試點審批通過之后，項目申報單位向行政主管部門申請辦理項目規(guī)劃、預審、立項、用地、施工等批準手續(xù)。為加快項目實施進度，其中項目規(guī)劃、預審、立項等手續(xù)可并聯(lián)開展，土地農(nóng)轉(zhuǎn)用批復、占地批復可與項目立項同步辦理。
3、用地標準?！斗桨浮芬?，健全集體建設(shè)用地規(guī)劃許可制度，推進統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌布局、統(tǒng)一管理，統(tǒng)一相關(guān)建設(shè)標準。試點項目區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施完備，醫(yī)療、教育等公共設(shè)施配套齊全，符合城鎮(zhèn)住房規(guī)劃設(shè)計有關(guān)規(guī)范。北京市367號文要求，集體租賃住房用地按照城鎮(zhèn)居住用地標準進行規(guī)劃和管理。統(tǒng)籌考慮首都城鄉(xiāng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的前提下，確定集體租賃住房的建設(shè)類型、用地規(guī)模和空間布局，優(yōu)先在產(chǎn)業(yè)比較完備、居住配套相對不足的區(qū)域布局，并配置必要的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施。
4、住房建設(shè)標準。北京市367號文要求，集體租賃住房的套型結(jié)構(gòu)和面積標準，可結(jié)合具體情況，按照市場需求進行規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)，實施全裝修成品交房。項目規(guī)劃設(shè)計方案經(jīng)專家審批，建設(shè)施工等工程應當按照規(guī)定公開招標。項目建設(shè)必須符合住房質(zhì)量安全標準，建筑結(jié)構(gòu)和附屬設(shè)施設(shè)備，應當符合法規(guī)、規(guī)范要求，不得危及人身安全。
四、關(guān)于項目運營管理
1、關(guān)于建設(shè)資金。集體租賃住房建設(shè)資金可以通過多種方式籌集，一是集體經(jīng)濟組織自有資金和保障房運營機構(gòu)、租房企業(yè)預付的租金；二是集體經(jīng)濟組織以租賃住房未來收益為抵押擔保，向金融機構(gòu)辦理的貸款或其他融資支持。三是集體經(jīng)濟組織和國有企業(yè)聯(lián)合開發(fā)的，國有企業(yè)的自有資金或者提供擔保辦理的貸款及其他形式融資。
2、關(guān)于運營模式?！斗桨浮泛捅本┦械恼呔鶑娬{(diào)集體租賃住房“只租不售”的性質(zhì)，在項目各個環(huán)節(jié)批復文件中，均應注明“該項目只能用于租賃，不得對外銷售”.
3、關(guān)于租賃管理。租賃可以采取多種模式：一是項目主體可以自行租賃，按照住房租賃市場的情況，和承租人確定出租年限、租金水平，鼓勵簽訂長期租賃合同，但單次租期不得超過10年；除承租人另有要求外，單次租賃期限不低于3年。二是鼓勵躉租集體租賃住房作為公租房房源，面向公租房備案家庭或者人才配租，或由保障家庭自行承租。依法享受公租房補貼和政府稅費優(yōu)惠政策。目前北京市保障房性質(zhì)的國有企業(yè)已經(jīng)普遍參與集體租賃住房建設(shè)項目。三是政府部門加強租賃引導，與產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)人群相結(jié)合，促進職住平衡。鼓勵將集體租賃住房委托給專業(yè)化運營企業(yè)進行管理和運營，提高租賃業(yè)務(wù)和物業(yè)管理的標準化、專業(yè)化水平。北京市部分國有房地產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)積極參與集體租賃住房建設(shè)和運營項目。
4、關(guān)于稅費優(yōu)惠。按照政策規(guī)定，集體租賃住房建設(shè)和運營可以按照規(guī)定享受相關(guān)財政扶持政策和稅費優(yōu)惠。
五、關(guān)于不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理
《方案》沒有對租賃住房產(chǎn)權(quán)登記作出明確要求，只是按照利益分配的原則，由村集體和參與的企業(yè)通過合同約定租賃住房的產(chǎn)權(quán)歸屬。
2014年北京市476號文，村集體經(jīng)濟組織是租賃住房建設(shè)的項目主體，土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)當然歸村集體經(jīng)濟組織享有并辦理登記。土地使用權(quán)證按項目宗地整體核發(fā)，房屋所有權(quán)證按幢核發(fā)，均不予分割登記發(fā)證。土地使用權(quán)證應注明：僅用于租賃住房建設(shè)，未經(jīng)批準不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押，不得轉(zhuǎn)租，不得改變土地用途。房屋所有權(quán)證應注明：不得轉(zhuǎn)讓和抵押。
2017年北京市367號文規(guī)定，租賃住房的集體建設(shè)用地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸屬于項目主體，以集體經(jīng)濟組織申報的項目，權(quán)利歸集體經(jīng)濟組織；以集體經(jīng)濟組織和國有企業(yè)合作成立的新企業(yè)申報的，歸新成立的的企業(yè)所有。不動產(chǎn)權(quán)利證書按項目整體核發(fā)，不予分割辦理單元產(chǎn)權(quán)證書。在土地使用權(quán)部分注明：僅用于租賃住房建設(shè)，未經(jīng)批準，不得出讓、轉(zhuǎn)讓，不得轉(zhuǎn)租，不得改變土地用途，不得出售。在房屋所有權(quán)部分注明：僅用于租賃住房運營管理，不得出售。
