1 ? 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是指對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的經(jīng)濟(jì)組織，產(chǎn)生于上世紀(jì)五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。
它是為實(shí)行社會(huì)主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動(dòng)，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)組織。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既不同于企業(yè)法人，又不同于社會(huì)團(tuán)體，也不同于行政機(jī)關(guān)，自有其獨(dú)特的政治性質(zhì)和法律性質(zhì)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是除國(guó)家以外對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的唯一的一個(gè)組織。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在人民公社解體后，生產(chǎn)隊(duì)一級(jí)組織仍按原規(guī)模延續(xù)下來(lái)，但名稱(chēng)有的已變化，各地稱(chēng)謂不一；其經(jīng)營(yíng)方式，已由原來(lái)的集體經(jīng)營(yíng)按勞分配變?yōu)楝F(xiàn)在的家庭經(jīng)營(yíng)了。

1.1 ? 歷史演變

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最初由解放后的合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)戶將自己的生產(chǎn)資料（土地、較大型農(nóng)具、耕畜）交出來(lái)形成集體，從而組建成以生產(chǎn)隊(duì)為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織。深刻地理解農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律與實(shí)踐現(xiàn)狀的基礎(chǔ)是須清晰地認(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史變遷。而要理清中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史變遷，則有必要從人民公社談起。

1.2 ? 產(chǎn)生

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，產(chǎn)生于上世紀(jì)五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。它是為實(shí)行社會(huì)主義公有制改造，在自然鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，更多是在一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)，由農(nóng)民自愿聯(lián)合，將其各自所有的生產(chǎn)資料，土地、較大型農(nóng)具、耕地（不包括農(nóng)村宅基地，也即是農(nóng)村集體建設(shè)用地），投入集體所有，由集體組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民進(jìn)行集體勞動(dòng)，各盡所能，按勞分配的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)組織。

人民公社是中國(guó)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的一種組織形式。產(chǎn)生于1957年冬季以興修水利為中心的農(nóng)田基本建設(shè)高潮及稍后農(nóng)村興辦集體工業(yè)的過(guò)程中。1958年8月中共中央作出的《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，號(hào)召將高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社合并轉(zhuǎn)為人民公社，實(shí)行同鄉(xiāng)基層政權(quán)相結(jié)合的“政社合一”體制，人民公社同時(shí)也是農(nóng)村社會(huì)的基層單位。因此，人民公社既是生產(chǎn)組織，也是基層政權(quán)。

人民公社是以“政社合一”（“政社合一”其實(shí)就是“政經(jīng)合一”）和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為特征，是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)制度的主要特征，代表著農(nóng)村計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。1958底，全國(guó)基本上實(shí)現(xiàn)了一鄉(xiāng)一社。人民公社初建階段，一般實(shí)行全社統(tǒng)一核算、分級(jí)管理。下設(shè)生產(chǎn)大隊(duì)（其范圍相當(dāng)于高級(jí)社），生產(chǎn)大隊(duì)基本以地理意義上的自然村落為基礎(chǔ)而設(shè)置，生產(chǎn)大隊(duì)以下設(shè)生產(chǎn)隊(duì)。普遍情況下，生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位。也有以區(qū)建社的，則按鄉(xiāng)設(shè)管理區(qū)，以下建制相同。分配上曾實(shí)行口糧供給制。社員的大型牲畜、農(nóng)具、耕地、自留地等一切與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)歸集體經(jīng)營(yíng)。

1.3 ? 發(fā)展

1961年后，中共中央提出《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》供各地試行；同年秋，又決定將基本核算單位基本上下放到生產(chǎn)隊(duì)。1962年9月，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》正式頒布，明確規(guī)定人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)，實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即生產(chǎn)資料分別歸公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，而以生產(chǎn)隊(duì)所有制為基礎(chǔ)。除公社和生產(chǎn)大隊(duì)不同程度地?fù)碛幸恍┐笮娃r(nóng)業(yè)機(jī)械和水利設(shè)施、舉辦一些集體企業(yè)外，土地、耕畜和農(nóng)具歸生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)和收益的分配。按勞動(dòng)工分計(jì)酬，恢復(fù)社員自留地。

1.4 ? 現(xiàn)狀

十一屆三中全會(huì)之后，隨著改革開(kāi)放的深入，在農(nóng)村家庭承包責(zé)任制逐步建立。原交由集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的大型牲畜、農(nóng)具、耕地等生產(chǎn)資料全部分配到以家庭為單位的農(nóng)戶，隨之，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式轉(zhuǎn)為一家一戶模式，集體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基本不復(fù)存在。因此，人民公社時(shí)代的以集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)為特征的各級(jí)經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡。換句話講，公社的經(jīng)濟(jì)職能、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)從此進(jìn)入了有名無(wú)實(shí)狀態(tài)。為了適應(yīng)這一經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，1982年《憲法》做出了兩項(xiàng)重大規(guī)定：一是針對(duì)公社一級(jí)。規(guī)定將人民公社原來(lái)政經(jīng)合一的體制改為政社分設(shè)體制，設(shè)立鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織。

但是到1984年底中國(guó)基本完成由社到鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變時(shí)，由于全國(guó)絕大部分農(nóng)村地區(qū)已不存在集體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，所以鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織一直沒(méi)有建立。二是針對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)。在生產(chǎn)大隊(duì)的地理基礎(chǔ)上，設(shè)立自然村，在村設(shè)立村民自治組織---村民委員會(huì)。由于農(nóng)村改革的不徹底不完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范性政策法律法規(guī)不健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理及其活動(dòng)處于由村民委員及其村民小組代管狀態(tài)。村民委員會(huì)屬于社團(tuán)組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)組織。由于社團(tuán)組織與經(jīng)濟(jì)組織的職能不相同，加上這兩個(gè)組織的成員并不完全重合，村民委員會(huì)就無(wú)法取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織了。

基層政權(quán)，也是從事集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織，政經(jīng)合一，主要控制的集體資產(chǎn)為解放后全鄉(xiāng)范圍內(nèi)農(nóng)民投工、投勞或通過(guò)攆地投入土地形成的公社醫(yī)院、學(xué)校、場(chǎng)鎮(zhèn)、電站、農(nóng)機(jī)站、供銷(xiāo)社電影院等等公共服務(wù)設(shè)施及企事業(yè)單位資產(chǎn)。生產(chǎn)大隊(duì)（相當(dāng)于現(xiàn)在村民委員會(huì)一級(jí)）實(shí)際控制的資產(chǎn)，應(yīng)為村下屬各生產(chǎn)隊(duì)成員通過(guò)投工、投勞或者通過(guò)攆地投入土地資源形成的大隊(duì)小學(xué)、大隊(duì)辦公室、廣場(chǎng)、道路以及村辦企業(yè)等資產(chǎn)。而生產(chǎn)隊(duì)為純粹從事集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織，其所有的資產(chǎn)包括農(nóng)村的絕大部分耕地、道路、河道、灌溉設(shè)施、辦公室、曬場(chǎng)、水碾等等資產(chǎn)，控制或者所有資產(chǎn)的比例應(yīng)占到農(nóng)村資產(chǎn)的99%以上。

在人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)這三種集體從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織中，生產(chǎn)隊(duì)是基礎(chǔ)，擁有包括土地、耕畜和農(nóng)具在內(nèi)的大部分的而且是主要的生產(chǎn)資料。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是除國(guó)家以外對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán)的唯一的一個(gè)組織，因此一般意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指生產(chǎn)隊(duì)（也就是相當(dāng)于現(xiàn)在村民小組一級(jí)）。

1.5 ? 組織類(lèi)型

1、原人民公社組織演變過(guò)來(lái)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)實(shí)體（如公司、聯(lián)合社等）村經(jīng)濟(jì)合作社、村股份經(jīng)濟(jì)合作社、自然村組經(jīng)濟(jì)實(shí)體等。

2、新型聯(lián)合組織。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、專(zhuān)業(yè)農(nóng)場(chǎng)（莊）、其它合伙農(nóng)村企業(yè)等。

1.6 ? 成員資格

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《村民委員會(huì)組織法》等法律法規(guī)中都只提出了一個(gè)名詞概念，而對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的微觀構(gòu)成，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確定的標(biāo)準(zhǔn)卻不夠明確，這容易引發(fā)諸多矛盾糾紛，也影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。盡快對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格作出“法律解釋”，已成為當(dāng)前推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。從浙江省、成都溫江區(qū)等地出臺(tái)的相關(guān)“規(guī)定”，結(jié)合多年來(lái)的基層工作實(shí)際，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，應(yīng)遵循實(shí)事求是、尊重歷史、公平合理原則，結(jié)合土地承包、享受權(quán)利、履行義務(wù)等情況予以界定。

原始取得即原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)的社員，且戶口一直保留在現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)；現(xiàn)役義務(wù)兵；服役期滿留在部隊(duì)改任士官?gòu)?fù)員回原籍入戶的；異地安置的復(fù)員士官，按婚遷待遇入戶的；大中專(zhuān)院校的在校學(xué)生（入伍就讀的軍校生除外），就讀期間其戶口由原籍臨時(shí)遷入學(xué)校管理的，以及學(xué)生畢業(yè)后按當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定遷回原籍的，屬本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

法定取得即依照有關(guān)法律明確規(guī)定的，應(yīng)屬本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，包括因婚姻關(guān)系辦理入戶后的遷入者；出嫁、喪偶、離婚以后，戶口在本集體經(jīng)濟(jì)組織的婦女，或男到女方離婚、喪偶以后戶口在本集體經(jīng)濟(jì)組織的；《中華人民共和國(guó)收養(yǎng)法》頒布后，辦理了合法收養(yǎng)登記手續(xù)的在冊(cè)收養(yǎng)子女；因國(guó)家建設(shè)需要，由政府安置而遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口移民及其子女等。

申請(qǐng)取得即本集體經(jīng)濟(jì)組織成員符合計(jì)劃生育政策的婚生子女，要求入戶本集體經(jīng)濟(jì)組織的；違反《計(jì)劃生育法》的婚生子女，按有關(guān)規(guī)定繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)后，要求入戶本集體經(jīng)濟(jì)組織的；本集體經(jīng)濟(jì)組織成員第一次婚姻遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的配偶，再婚滿三年遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的配偶，要求入戶本集體經(jīng)濟(jì)組織的；本集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法收養(yǎng)的子女入戶為非農(nóng)戶口，要求加入本集體經(jīng)濟(jì)組織的等，都必須向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或戶代表大會(huì)三分之二以上表決通過(guò)并簽字確認(rèn)，可成為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而非婚姻、收養(yǎng)、血緣、戶籍政策等原因要求加入本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村居民，除須經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)或戶代表大會(huì)三分之二以上表決通過(guò)外，還需按本集體經(jīng)濟(jì)組織《章程》繳納一定數(shù)額的公共積累后，方可成為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

實(shí)名登記集體經(jīng)濟(jì)組織成員是參與集體經(jīng)濟(jì)收益分配、征地拆遷安置補(bǔ)償、集體土地確權(quán)的基本條件，群眾敏感性強(qiáng)，社會(huì)關(guān)注度高，其資格認(rèn)定必須做到客觀公正。為此，應(yīng)建立集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)名登記制度，每年定期公示。對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有戶口遷出的、自然死亡的、依法宣告死亡的、以書(shū)面形式自愿放棄成員資格的、義務(wù)兵和士官服役期間提升為軍官的、服役期間留在部隊(duì)當(dāng)士官十年以上的、大中專(zhuān)院校學(xué)生畢業(yè)后戶口落戶外地的、被國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位正式招錄聘用的、集體經(jīng)濟(jì)組織依法解散的以及法律法規(guī)規(guī)定的其他情形等，其成員資格認(rèn)定為已經(jīng)喪失，就需及時(shí)注銷(xiāo)成員名單。

2 ? 村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是什么關(guān)系

在農(nóng)村民主管理實(shí)踐中，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系常常糾結(jié)不清，帶來(lái)了一系列亟待理順的問(wèn)題。

按照現(xiàn)有的法律規(guī)定，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織是兩個(gè)獨(dú)立組織。根據(jù)《村委會(huì)組織法》，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，是我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的村民自治制度的主要組織載體。而根據(jù)《憲法》和《農(nóng)業(yè)法》等法律，村集體經(jīng)濟(jì)組織則是我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度的主要組織形式。我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度是“農(nóng)村土地集體所有制”和“家庭承包、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制中“統(tǒng)”的功能的承擔(dān)者，大致可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級(jí)。按照丁關(guān)良提供的數(shù)據(jù)，1999年全國(guó)有農(nóng)村社區(qū)性的合作經(jīng)濟(jì)組織233.4萬(wàn)個(gè)，其中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)3.7萬(wàn)個(gè)、村一級(jí)70.6萬(wàn)個(gè)、組一級(jí)149.1萬(wàn)個(gè)，分別占鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)的82.5%、村總數(shù)的96.2%、組總數(shù)的27.9%。因此，在村一級(jí)，既存在村委會(huì)，也存在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，前者是農(nóng)村群眾的自治組織，后者是具有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，兩者之間并不存在行政上的上下級(jí)關(guān)系。

但是現(xiàn)有法律規(guī)定在兩者職責(zé)權(quán)限上存在交叉重疊的問(wèn)題。依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要職能是做好集體資產(chǎn)的管理工作，使集體資產(chǎn)得到合理利用和有效保護(hù)，并確保集體資產(chǎn)的保值增值。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)包括：法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)；集體所有的建筑物、水庫(kù)、農(nóng)田水利設(shè)施和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；集體所有的其他財(cái)產(chǎn)。對(duì)此，《村委會(huì)組織法》也予以肯定：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益。”這一規(guī)定應(yīng)當(dāng)說(shuō)明確了村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。但是該法在同一條中又規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”，從而造成了村委會(huì)職權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職權(quán)的交叉。據(jù)此，村委會(huì)在集體土地等資產(chǎn)的管理方面，可取代村集體經(jīng)濟(jì)組織。不僅如此，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉的規(guī)定在多部法律中都有體現(xiàn)。比如，《土地管理法》第十二條規(guī)定，國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包。又如，《民法通則》第七十四條規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。

按照上述法律規(guī)定，可以由村委會(huì)實(shí)施也可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施的事項(xiàng)，究竟該由誰(shuí)負(fù)責(zé)？會(huì)不會(huì)帶來(lái)“大家都負(fù)責(zé)，大家都不負(fù)責(zé)”的問(wèn)題？如何防止推諉扯皮的情況？張麗琴指出：一些?。ㄊ?、自治區(qū)）的地方立法中對(duì)此問(wèn)題作了進(jìn)一步明確，大多認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)，但是在尚未設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村中，由村委會(huì)行使相應(yīng)的權(quán)力。如《甘肅省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的前提下，制定組織《章程》，實(shí)行民主管理，依法選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大事項(xiàng)，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，行使集體資產(chǎn)管理、使用、收益、處分權(quán)。尚未成立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，由村民委員會(huì)暫行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。在實(shí)踐中，雖然絕大多數(shù)地方都成立了村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是其功能虛化、弱化，村委會(huì)替代村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況十分普遍。

鑒于這種情況，有人提出要擴(kuò)大村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)功能，使之向集體經(jīng)濟(jì)組織方向發(fā)展。在近來(lái)的《村委會(huì)組織法》修訂中，也有人主張明確村委會(huì)主任作為村集體經(jīng)濟(jì)組織法人代表的法律地位。這些主張的實(shí)質(zhì)是將村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織合二為一。其理由主要是，既然在許多地方村委會(huì)已經(jīng)在事實(shí)上替代了村集體經(jīng)濟(jì)組織，干脆就從法律上予以確認(rèn)，以避免法律規(guī)定和法律實(shí)踐之間的沖突，而且合并后也可以減少人員，節(jié)省開(kāi)支，減輕村級(jí)負(fù)擔(dān)。對(duì)此，筆者不敢茍同。

從理論上看，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然都以建制村為地域范圍，以該地域范圍內(nèi)的農(nóng)民為其成員，但是它們的性質(zhì)不同，兩者有著不同的組織目標(biāo)、價(jià)值訴求和運(yùn)作邏輯。村委會(huì)雖然在法律上定性為群眾自治組織，并不是政治組織，但是它與一般的自治組織有著很大的不同。首先，村委會(huì)的成立并不是基于自治組織全體成員的共同意志，而是按照法律規(guī)定必須設(shè)立的，村民也沒(méi)有加入和退出的自由?！洞逦瘯?huì)組織法》第八條規(guī)定，“村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷(xiāo)、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！备鶕?jù)此項(xiàng)規(guī)定，村委會(huì)設(shè)立的提出和批準(zhǔn)都是由政府決定的，村民的共同意志并不起決定性作用。其次，村委會(huì)承擔(dān)了很多政府職能，如協(xié)助政府完成各項(xiàng)任務(wù)，提供社區(qū)公共服務(wù)等。按照憲法和《村委會(huì)組織法》，村委會(huì)要辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間雖然不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是村民委員會(huì)有義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作。因此，在一定意義上，村委會(huì)是一個(gè)準(zhǔn)政府性質(zhì)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)。許多外國(guó)學(xué)者也因此將村民自治理解為“地方自治”。

村委會(huì)的公共性決定了它的組織目標(biāo)是為村莊社區(qū)內(nèi)的所有成員提供同等的公共服務(wù)，公平正義是它的價(jià)值訴求，民主是它的運(yùn)作邏輯。這就是為什么《村委會(huì)組織法》規(guī)定村委會(huì)實(shí)行“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”的原因。而村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)是經(jīng)濟(jì)組織，它的組織目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化，即做好集體資產(chǎn)的管理工作，使集體資產(chǎn)得到合理利用和有效保護(hù)，并確保集體資產(chǎn)的保值增值。

因此，效率是它的價(jià)值訴求，資本決定發(fā)言權(quán)是它的運(yùn)作邏輯。雖然法律也規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營(yíng)管理的重大問(wèn)題，但是兩者還是有著根本性差異，在價(jià)值訴求上甚至存在沖突，因此不宜混同，也無(wú)法混同。
從實(shí)際來(lái)說(shuō)，村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織合并可能會(huì)帶來(lái)減少開(kāi)支等暫時(shí)收益，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看會(huì)帶來(lái)許多深層次的問(wèn)題。一是會(huì)給村委會(huì)干部利用執(zhí)掌公共權(quán)力的優(yōu)勢(shì)謀取在經(jīng)濟(jì)組織中的非法利益提供便利。在當(dāng)前兩者關(guān)系不清的情況下，許多村官違法犯罪和腐敗案件都與貪污、侵占、挪用、揮霍集體財(cái)產(chǎn)有關(guān)，在土地征用問(wèn)題上尤其突出。一旦兩者合并，則面臨更多的“內(nèi)部人控制”風(fēng)險(xiǎn)。

二是難以適應(yīng)迅速變化的農(nóng)村情況。比如村民資格問(wèn)題，由于在現(xiàn)實(shí)中兩種組織混同，村民資格等同于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，已經(jīng)帶來(lái)了一系列的矛盾和問(wèn)題。一些集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，吸引了大量外來(lái)人口。許多外來(lái)人口要求參與村委會(huì)選舉，但是常常遭到村委會(huì)的拒絕。因?yàn)榇逦瘯?huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織重合，外來(lái)人口一旦參與村委會(huì)選舉，就可能影響村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益分配。原住村民顯然不希望原本為他們所共有的集體財(cái)富被外來(lái)的人“攤薄”。但是作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，村委會(huì)的決定會(huì)直接影響到外來(lái)人口的利益，不讓他們參與村民自治于情于理都說(shuō)不過(guò)去，而且沒(méi)有外來(lái)人口的參與，村干部的權(quán)威性、村民自治規(guī)則的合法性很難得到外來(lái)人口的認(rèn)同，從而也會(huì)影響村民自治的成效。在這個(gè)問(wèn)題上，村集體經(jīng)濟(jì)組織的封閉性與村公共權(quán)力組織的開(kāi)放性發(fā)生了嚴(yán)重的沖突，由此引發(fā)的關(guān)于村民資格的糾紛甚至訴訟屢見(jiàn)不鮮。針對(duì)這些情況，一些省份，如天津、山西、吉林等，在近年來(lái)制定《村組法》實(shí)施辦法或村委會(huì)選舉辦法時(shí)，規(guī)定了附條件的登記辦法，規(guī)定符合達(dá)到一定居住年限、履行村民義務(wù)、不得重復(fù)登記等條件的戶口不在本村的人可以登記。這就為外來(lái)人口參與流入村村民自治提供了宏觀政策支持。但是對(duì)絕大多數(shù)外來(lái)人口而言，要滿足這些條件是十分困難的。特別是關(guān)于什么是村民義務(wù)，法律法規(guī)沒(méi)有加以明確的規(guī)定，一般由村莊自行解釋?zhuān)@就為村莊排斥外來(lái)人口參與村民自治提供了有利的根據(jù)。

綜上所述，無(wú)論是從推進(jìn)村民自治還是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的角度看，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織宜分不宜合，政治的歸政治，經(jīng)濟(jì)的歸經(jīng)濟(jì)。建議正在修訂中的《村委會(huì)組織法》對(duì)兩者的關(guān)系作出更為清晰的規(guī)定。突出村委會(huì)的社區(qū)公共服務(wù)功能，剝離其在農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方面的功能，使之成為單純的村民自治組織，其所需經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政和集體經(jīng)濟(jì)收益支付。村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能則由村集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)負(fù)責(zé)。當(dāng)然，組織分離并不排除兩者在人員構(gòu)成上一定比例的重合。