1 ? 定義

　　總的來看主要有兩種理解：一種觀點認(rèn)為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。前者是指集體土地所有者與建設(shè)用地使用者之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系；后者是指土地使用者相互之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。另一種觀點認(rèn)為集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅指集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移。筆者贊同后者。從嚴(yán)格意義上講，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指集體所有的建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移，不應(yīng)包括發(fā)生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權(quán)“首次流轉(zhuǎn)”，更不應(yīng)該將流轉(zhuǎn)的客體擴(kuò)大到家用地。

　　雖然“首次流轉(zhuǎn)”和“再次流轉(zhuǎn)”都可以實現(xiàn)土地有償使用，但兩者間有著重要的區(qū)別：

　　（1）所謂的“首次流轉(zhuǎn)”，實質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離。在我國現(xiàn)行土地制度下，這種分離與建設(shè)用地使用權(quán)的取得實質(zhì)上屬于同一過程，通常會涉及到土地用途的改變和土地利用規(guī)劃的實施。因此，集體建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)分離的前提是政府依法審批。雖然“首次流轉(zhuǎn)”中土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)協(xié)議，最終還要經(jīng)人民政府的批準(zhǔn)，但這種批準(zhǔn)是被動的、形式上的，很難體現(xiàn)審批的真正意圖。在政府審批把關(guān)不嚴(yán)的情況下，很可能導(dǎo)致大量土地在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的操作下涌入市場，耕地保護(hù)將更加艱難。而“再次流轉(zhuǎn)”僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，一般不涉及到農(nóng)地的轉(zhuǎn)用問題和規(guī)劃的變更，也無需政府審批。以所謂的“首次流轉(zhuǎn)”獲得建設(shè)用地使用權(quán)的做法，實質(zhì)上是規(guī)避政府審批的非法占地行為。

　?。?）“首次流轉(zhuǎn)”主要發(fā)生在集體土地所有者與土地使用者之間，通常是在地方政府的操作下進(jìn)行。其結(jié)果通常是增加建設(shè)用地的供給總量，而不是提高現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用率；而“再次流轉(zhuǎn)”是對存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會增加新的建設(shè)用地。

　?。?）“首次流轉(zhuǎn)”如果監(jiān)管不力，極易造成土地供給失控，產(chǎn)生嚴(yán)重的社會后果；而“再次流轉(zhuǎn)”比較容易監(jiān)控，以通過流轉(zhuǎn)合同、土地使用權(quán)變更登記、稅收、價格等手段予以監(jiān)控。

　　基于上述區(qū)別，筆者認(rèn)為集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指存量建設(shè)用地使用權(quán)在集體建設(shè)用地使用者之間的流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)包括土地所有者與土地使用者之間所謂的首次流轉(zhuǎn)。就像國有土地使用權(quán)出讓不同于轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村土地承包經(jīng)營中的發(fā)包不同于轉(zhuǎn)包一樣，它們遵循的是不同的規(guī)則，有不同條件和要求。準(zhǔn)確界定“流轉(zhuǎn)”的含義，對于我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立，對于未來國家進(jìn)行土地市場的宏觀調(diào)控和監(jiān)管，以及對于土地資源的合理利用與保護(hù)，都具有十分重要的意義。

　　2 ? 內(nèi)容

　　2.1 ? 使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體

　　集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體的建設(shè)用地，包括現(xiàn)實的已經(jīng)被土地使用者合法取得建設(shè)用地使用權(quán)的土地和已被土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃確定為建設(shè)用地的土地。由我國土地使用制度改革的目標(biāo)所決定，作為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)客體的應(yīng)該是前者而不是后者。近年來，不少試點地區(qū)都將后者列入集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，并以此為主進(jìn)行流轉(zhuǎn)。以四川省江油市四個鎮(zhèn)的試點情況為例：2000年底四個鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的集體土地建設(shè)用地共1414.25公頃。截至2003年6月底，實際已使用集體土地建設(shè)用地1120.65公頃，占土地利用總體規(guī)劃的79.24%；而現(xiàn)已使用的集體建設(shè)用地中實際發(fā)生流轉(zhuǎn)行為的土地共207.32公頃，僅占已使用集體建設(shè)用地的18.5%。 [1]這是一個不容忽視的問題。雖然在規(guī)劃用途上兩者都屬于建設(shè)用地，但兩者間有著重要區(qū)別：前者一般是土地使用權(quán)主體明確的、現(xiàn)實的建設(shè)用地；后者通常是土地使用權(quán)主體尚未確定的、可能的建設(shè)用地。如果將后者作為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象，以流轉(zhuǎn)的方式來取得建設(shè)用地使用權(quán)，至少存在以下幾個問題：

　?。?）違反現(xiàn)行法律規(guī)定。我國《土地管理法》明確規(guī)定，“在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施規(guī)劃而將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。在已批準(zhǔn)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準(zhǔn)”。其表明土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地，要變?yōu)楝F(xiàn)實的建設(shè)用地，需要經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府按土地利用年度計劃分批次批準(zhǔn)；而將規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)作為流轉(zhuǎn)的客體，以流轉(zhuǎn)方式來取得建設(shè)用地使用權(quán)，實質(zhì)上是提前用地，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，必然會對土地年度利用計劃的執(zhí)行產(chǎn)生巨大的沖擊。

　?。?）耕地保護(hù)將更加艱難。如果將規(guī)劃建設(shè)用地作為流轉(zhuǎn)對象、納入流轉(zhuǎn)范圍，大量非法用地行為便會在土地使用制度改革、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)、增加農(nóng)民收人等口號下，名正言順地得以實施。在目前有關(guān)法律制度不完善的情況下，其結(jié)果必然是加快農(nóng)地向非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的速度，耕地保護(hù)將遇到更大的挑戰(zhàn)。實踐中，已有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地以“流轉(zhuǎn)”的名義提前變成了建設(shè)用地。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的日益增多，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收人的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。 [2]在農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害的同時，大量的耕地也變成了建設(shè)用地。

　?。?）在我國現(xiàn)行土地制度下，任何土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律后果都是土地使用權(quán)主體的變更，因此，作為流轉(zhuǎn)對象的土地使用權(quán)，應(yīng)該是由土地使用者依法享有的、權(quán)利主體明確的、依法可以流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)。規(guī)劃建設(shè)用地尚不具備這些條件，土地使用權(quán)在法律上尚未被具體的土地使用者取得，土地使用權(quán)主體處于未知狀態(tài)，將無具體使用權(quán)人的土地作為流轉(zhuǎn)的客體，既無法律依據(jù)又缺理論基礎(chǔ)。

　　因此，今后國家在立法時應(yīng)將集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象，限定在存量建設(shè)用地使用權(quán)的范圍，并對流轉(zhuǎn)的對象、范圍、條件和程序做出明確的規(guī)定，以規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為；而規(guī)劃建設(shè)用地使用權(quán)的取得，則應(yīng)按土地管理法的規(guī)定由有審批權(quán)的人民政府審批，批準(zhǔn)與否的決定因素應(yīng)是土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃和土地利用年度計劃的要求，而非土地所有者與使用者之間的流轉(zhuǎn)協(xié)議。

　　使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體

　　集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)為土地的使用者而非所有者。

　　集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是集體土地使用者之間的交易，無論其采用何種形式，轉(zhuǎn)移的都是土地使用權(quán)。在現(xiàn)行土地制度下，集體建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)一般都處于分離狀態(tài)，土地使用權(quán)的享有者通常是實際的土地使用者，因此，能夠作為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的應(yīng)該是集體建設(shè)用地使用權(quán)人和意向土地使用者。實踐中，不少地方將集體建設(shè)用地使用權(quán)主體擴(kuò)大到土地所有權(quán)人，并以規(guī)范性文件規(guī)定“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的所有權(quán)人或使用權(quán)人經(jīng)批準(zhǔn)可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押或作價入股等形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)”。這種將集體土地所有者作為建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的做法，無疑擴(kuò)大了流轉(zhuǎn)主體的范圍，客觀上為違法占用集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為提供了依據(jù)和條件。

　　首先，集體所有的建設(shè)用地，通常是已經(jīng)政府批準(zhǔn)確定給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企、事業(yè)單位使用和村民住宅使用的土地。其有具體明確的土地使用權(quán)人，他們所享有的土地使用權(quán)受法律保護(hù)，土地所有者不能隨意收回再以流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)入市場；在土地使用權(quán)與所有權(quán)處于分離狀態(tài)的情況下，土地所有者（農(nóng)民集體）無論在法律上還是在事實上都不能成為建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。其次，目前我國集體土地所有權(quán)主體是抽象的、法律上的權(quán)利主體，由其作為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體客觀上難以操作，只能由村委會或集體經(jīng)濟(jì)組織代為流轉(zhuǎn)行為。在目前對土地經(jīng)營管理者缺乏必要監(jiān)督機(jī)制的情況下，土地所有者在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中享有的權(quán)益缺乏必要的保證。再次，雖然集體建設(shè)用地的所有者是農(nóng)民集體，但在我國現(xiàn)行土地制度下，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的取得和變更，從來就不是由土地所有者來決定的。由集體土地所有者作為建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，實際上是為某些地方政府或其派出公司控制和操作土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

　　我國實行集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要目的是通過市場配置資源，使利用效率較低的集體存量建設(shè)用地得到充分、合理的利用。因此，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)是建設(shè)用地的使用者，而不應(yīng)該是土地所有權(quán)人。

　　使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系

　　集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益包括轉(zhuǎn)讓收益和土地增值收益。這筆收益如何分配是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)中的核心問題，它關(guān)系到土地資源配置機(jī)制的形成以及集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的動力。從理論上講，集體建設(shè)用地使用者作為土地使用權(quán)人，在自己不能有效利用土地的情況下，將土地使用權(quán)再讓渡給他人，從中獲得了土地收益，其自然是轉(zhuǎn)讓收益分配關(guān)系的參加者。土地所有者（農(nóng)民集體）在其土地所有權(quán)與使用權(quán)分離之后，并未喪失土地所有權(quán)，其當(dāng)然享有土地的收益權(quán)，也自然享有土地轉(zhuǎn)讓收益分配的參與權(quán)，并據(jù)此獲得應(yīng)得的收益。因此，集體土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系的參加者，主要是土地的所有者和土地的使用者。同時，由土地利用的特殊性所決定，土地增值收益的形成，主要是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府投資、周邊環(huán)境改善以及規(guī)劃實施的結(jié)果。就此而言，國家也應(yīng)成為土地流轉(zhuǎn)收益分配的參與者，但其所得的土地收益應(yīng)以征收土地增值稅的形式取得（這屬于再分配的范疇）。因此，在集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，土地收益分配關(guān)系的主體應(yīng)是土地所有者、使用者和國家。但從一些地方的試點方案來看，不少地方都將各級地方政府作為集體土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系的直接參與者。如有的地方要求“收取的土地流轉(zhuǎn)收益及土地增值收益，在土地所有者與鎮(zhèn)、區(qū)、市人民政府之間按2：5：2：1比例進(jìn)行分配”。 [3]國土資源部批準(zhǔn)的流轉(zhuǎn)試點方案和管理辦法，雖然要求“對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得的收益要嚴(yán)格按著5：4：1的比例進(jìn)行分配”， [4]但仍將“集體土地所有者、試點鎮(zhèn)、市縣政府”作為土地流轉(zhuǎn)收益分配的參加者。諸如此類的分配方式和分配比例，作為試點中的一種探索是可以理解的，但是作為未來制度建設(shè)的模式是不可取的。

　　首先，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是一種交易行為，參與這種交易關(guān)系的主體只能是土地的權(quán)利人，地方政府既不是土地的所有者又非土地的使用者，沒有理由參加土地流轉(zhuǎn)收益的分配。即使像有些人所講的那樣政府作為投資者使土地增了值，也是其職責(zé)使然，而不應(yīng)成為參與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配的理由。其次，各級政府參與集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配，很可能導(dǎo)致土地供給失控并擾亂正常的市場秩序。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料，目前集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要是采用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（或投資公司）將土地使用權(quán)收購，并給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，再將土地使用權(quán)出讓（轉(zhuǎn)讓）給企業(yè)的方式；或者采取土地使用權(quán)租賃的方式，先由鎮(zhèn)政府、村與農(nóng)戶簽協(xié)議，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（公司）與用地單位簽協(xié)議，基本上是基層政府在操縱主導(dǎo)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 [5]在這種土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，政府所處的地位和所扮演的角色就決定了政府既是集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者，又是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受益者，流轉(zhuǎn)的土地越多，其收益越大，其后果可能是我們始料不及的。而國家以稅的形式對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行調(diào)控，可以規(guī)范市場秩序保證流轉(zhuǎn)收益的公平分配。

　　集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配，是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的核心，也是決定市場能否健康有序發(fā)展的關(guān)鍵，關(guān)系到集體建設(shè)用地的合理利用和耕地保護(hù)。因此，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度的設(shè)計一開始就應(yīng)建立在公平、合理的基礎(chǔ)上，并按市場規(guī)則運行。

　　對此，國家有關(guān)部門應(yīng)予以高度重視，并盡快制定統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件，對那些重要而具有普遍性的問題做出明確的規(guī)定，以引導(dǎo)和規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，堵住“流轉(zhuǎn)”掩蓋下非法用地的漏洞，保證農(nóng)村土地市場健康發(fā)展和土地資源的合理利用。

　　隨著社會主義經(jīng)濟(jì)體制的建立、經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和土地使用制度改革的深入推進(jìn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，已不再是一個諱莫如深的概念，尤其是在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的省份和城鄉(xiāng)結(jié)合部，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已由自發(fā)、小規(guī)模出租房屋、場地等，逐步演變?yōu)橛薪M織、有規(guī)模、形式多樣的流轉(zhuǎn)。在基層，由于長期以來一直執(zhí)行較為嚴(yán)格的土地用途管制制度，對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，在一定程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和頻率，但毋庸諱言，在一些區(qū)位優(yōu)勢明顯、工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較迅速的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還是時有發(fā)生，而且近幾年來有逐步上升的勢頭。那么如何從基層實際出發(fā)，采取切實可行的措施，正確引導(dǎo)和規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，使之成為推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要手段呢？黨的十七屆三中全會出臺的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的重要論述無疑給我們吃了一顆“定心丸”，給了我們必要的政策依據(jù)。

　　要求

　　要明確流轉(zhuǎn)范圍

　　關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，目前主要有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)包括首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)；另一種觀點認(rèn)為應(yīng)僅指集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地使用者之間的轉(zhuǎn)移。兩種觀點的矛盾是流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是否包括初次流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地，是存量與增量的問題。所謂集體建設(shè)用地“首次流轉(zhuǎn)”，實質(zhì)上是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的初次分離。目前這種分離在“土地財政”以及片面追求政績觀的影響下，其結(jié)果通常是建設(shè)用地供給總量的增加，而不是現(xiàn)有存量建設(shè)用地利用率的提高。這種新增建設(shè)用地增加迅猛而存量建設(shè)用地使用效率挖潛不明顯的結(jié)果顯然不是我們的目標(biāo)訴求。而“再次流轉(zhuǎn)”則僅限于建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是對存量建設(shè)用地使用權(quán)的重新分配，其結(jié)果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會增加新的建設(shè)用地。也就是說，“首次流轉(zhuǎn)”極易造成土地供給失控和耕地的減少，而“再次流轉(zhuǎn)”則明顯比較容易監(jiān)控，而且存量建設(shè)用地將向更加合理、集約、高效的利用方式流轉(zhuǎn)，這顯然是符合我們制度設(shè)計的目標(biāo)訴求的。所以在當(dāng)前情況下，本著平穩(wěn)推進(jìn)、循序漸進(jìn)的原則，我們應(yīng)該把集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限定在存量的流轉(zhuǎn)，而不應(yīng)包括所謂的“首次流轉(zhuǎn)”，待日后時機(jī)成熟再進(jìn)一步推進(jìn)也未為晚也。

　　要合理分配土地流轉(zhuǎn)收益

　　收益分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能否健康推進(jìn)的關(guān)鍵，各地有不同做法。如安徽蕪湖將收益在土地所有者、鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、市之間按2∶5∶2∶1進(jìn)行分配。而浙江湖州則按“誰所有誰收益的原則分配，土地管理部門收取5%的手續(xù)費”的分配辦法。從理論上說，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益主要由三部分構(gòu)成：一是所有者對土地的壟斷，即壟斷地租；二是勞動和資本投入所產(chǎn)生的成本地租；三是投資環(huán)境所產(chǎn)生的級差地租。在土地利用和開發(fā)建設(shè)過程中，土地使用者要另行支付基礎(chǔ)設(shè)施配套費和相關(guān)稅費，政府的這部分投入已有了回報，不宜再直接從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中分享。因此，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，應(yīng)按照初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配稅收參與的原則，確立分配比例和額度。

　　推進(jìn)配套改革

　　農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建立是一項系統(tǒng)工程，涉及集體土地所有權(quán)實現(xiàn)形式等一系列制度的改革，需要一項一項抓落實，一點一滴去完善。

　?。?）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系

　　明晰的產(chǎn)權(quán)界定是進(jìn)行市場交易的基礎(chǔ)性條件。當(dāng)前集體土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的界定不清、權(quán)利設(shè)置不完整以及權(quán)利內(nèi)容不全，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權(quán)行使設(shè)定權(quán)利。因此，依法明確集體土地的所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)主體及權(quán)能也就成為了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)證書，是保障產(chǎn)權(quán)主體產(chǎn)權(quán)和利益的憑證。因此，我們可以借鑒蘇州等地試點的經(jīng)驗，切實加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證步伐。通過發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，增強(qiáng)農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的“公開、公平、公正”流轉(zhuǎn)。同時要加強(qiáng)集體土地使用權(quán)登記工作和信息公開制度建設(shè)。

　?。?）完善價格形成機(jī)制

　　在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前對資產(chǎn)價值進(jìn)行評估，一方面可以為集體土地市場的建立和發(fā)展提供地價標(biāo)準(zhǔn)和宏觀導(dǎo)向；另一方面也是實現(xiàn)地產(chǎn)公平交易、合理征收土地稅費的基礎(chǔ)。當(dāng)前集體土地市場正處于蕷步階段，有意識的根據(jù)當(dāng)前國有土地流轉(zhuǎn)市場的經(jīng)驗，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場價格形成機(jī)制的建立創(chuàng)造條件是當(dāng)前準(zhǔn)備工作必不可少的內(nèi)容，同時也是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必然要求。因此，要在總結(jié)現(xiàn)有估價實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立與當(dāng)前國有建設(shè)用地定級估價技術(shù)規(guī)范與規(guī)程相適應(yīng)的估價規(guī)則體系，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的建立構(gòu)建基礎(chǔ)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，應(yīng)由具備資質(zhì)的地價評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估確定。對于不同的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式應(yīng)區(qū)別對待。

　　（3）加強(qiáng)土地用途管制與利用規(guī)劃

　　土地用途管制是為了保護(hù)土地資源和耕地，國家以管理者身份對土地采取保護(hù)性措施而行使的一項管理職能。但農(nóng)村集體建設(shè)用地由于點多面廣，土地管理部門往往無力顧及，由此造成的多占、亂占、占而不用的現(xiàn)象普遍存在。所以嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的總量因市場的開放而驟增無疑是需要解決的首要問題。這就需要我們土地管理部門在搞好產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作的同時，必須強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的作用和地位，發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎(chǔ)性作用。在科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)下，配合用途管制制度的實施，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)的數(shù)量和速度，確保耕地保護(hù)工作的落實。

　?。?）改革完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管體系

　　在這方面，一是要建立完善城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地招、拍、掛制度，集體建設(shè)用地凡是用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地的，一律以招拍掛方式出讓或租賃；二是要建立完善土地交易許可管制制度，對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場準(zhǔn)入要堅持維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的原則，防止農(nóng)村集體組織負(fù)責(zé)人提供虛假證明騙取審批，甚至擅自處置農(nóng)村集體土地資產(chǎn)，要求在辦理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前必須由土地所有權(quán)單位召開村民代表大會或股東代表大會，經(jīng)2/3以上代表同意并形成決議后，方可辦理。三是對各類違法違規(guī)形成的集體建設(shè)用地要進(jìn)行清理和處理，嚴(yán)格限定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。只有符合土地利用規(guī)劃、用地性質(zhì)合法、用地手續(xù)齊全、不存在權(quán)屬爭議的集體建設(shè)用地，才能經(jīng)交易許可后依法流轉(zhuǎn)。不符合條件的違法違規(guī)用地、用地手續(xù)不全的用地、不符合規(guī)劃的用地等，在進(jìn)行處理前一概不準(zhǔn)流轉(zhuǎn)。

　　除此之外，還需要農(nóng)村經(jīng)管部門積極配合對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的合法、合理使用進(jìn)行監(jiān)督，民政部門要進(jìn)一步強(qiáng)化和推進(jìn)農(nóng)村村務(wù)公開、財務(wù)公開等。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項系統(tǒng)工程，必須調(diào)動各方面的力量，正確引導(dǎo)，嚴(yán)格規(guī)范，才能促使其依法流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展提供強(qiáng)有力的發(fā)展后勁。

　　集體土地流轉(zhuǎn)：把好用途管制關(guān)-----我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)研 集體改革農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、推動農(nóng)村集體建設(shè)用地的加速流轉(zhuǎn)、合理利用和配置好農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，對于支持和推動我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程以及加快新農(nóng)村建設(shè)將發(fā)揮重要的支撐作用。黨的十七屆三中全會后，各地將推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐。為全面深入地了解農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基本情況及現(xiàn)存問題，更好地為我國土地制度改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)言獻(xiàn)策，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心分別對南方地區(qū)的廣州市、深圳市，中部地區(qū)代表省份河南省的鄭州、洛陽兩市、河北省的石家莊市，北方地區(qū)北京和吉林的長春市，以及作為我國未來推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化典型試點區(qū)域天津市的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行了調(diào)研。 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)狀況天津市農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式最突出的特點是通過集體建設(shè)用地國有化的模式進(jìn)行區(qū)域建設(shè)和開發(fā)。

　　在2006年3月發(fā)布的《國家“十一五”規(guī)劃》中，明確提出推進(jìn)天津市濱海新區(qū)開發(fā)，由此掀起了濱海新區(qū)開發(fā)建設(shè)的大潮。天津市濱海新區(qū)為加快發(fā)展積極推動土地流轉(zhuǎn)，已于2006年向國土資源部上報試點方案，重點推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 天津農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式具體是通過農(nóng)民宅基地?fù)Q房和土地置換的形式進(jìn)行的。這種流轉(zhuǎn)模式需要解決的兩大關(guān)鍵性問題是：資金和土地。天津市具體的解決方法是：農(nóng)民以其宅基地按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的住宅，實現(xiàn)土地置換；同時以土地升值預(yù)期作為擔(dān)保，由政府成立融資公司向開發(fā)銀行貸款。 從調(diào)研中了解到，華明鎮(zhèn)現(xiàn)有12個村已經(jīng)完成搬遷，并建立華明示范鎮(zhèn)。農(nóng)民人均置換面積為30平方米，5年之后可以出租出售。按照標(biāo)準(zhǔn)置換的住房不用自己掏錢。華明示范鎮(zhèn)作為天津市土地流轉(zhuǎn)的主要試點單位，在流轉(zhuǎn)過程中不僅很好地解決了農(nóng)民的生計問題，而且通過國有化的土地流轉(zhuǎn)推動了區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。華明鎮(zhèn)現(xiàn)有面積8.5平方公里，人口10萬人，包含有4個區(qū)。經(jīng)濟(jì)區(qū)主要用于招商引資，發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)，面積296.3公頃，建筑面積237萬平方米。居住區(qū)面積233.3公頃，建筑面積156萬平方米。商品住宅區(qū)面積192.2公頃，建筑面積144萬平方米。商務(wù)區(qū)主要進(jìn)行第三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營，面積132.3公頃，建筑面積110萬平方米。在原有宅基地上復(fù)耕240公頃，占應(yīng)該完成復(fù)耕任務(wù)的56.2%。 這種模式有一定的特殊性，就是天津濱海新區(qū)發(fā)展的機(jī)遇導(dǎo)致地區(qū)建設(shè)用地升值空間大，升值部分可以用來給農(nóng)民建筑住房。另外可以把自然村向一地集中，實現(xiàn)組團(tuán)化規(guī)劃，很多自然村即將撤銷，剩余土地用于復(fù)耕或開發(fā)。在拆遷之前，已經(jīng)有相當(dāng)一部分農(nóng)民不再依靠種地為生，區(qū)域內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為迅速，可以為農(nóng)民的城鎮(zhèn)化提供就業(yè)保障。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)并不適合此種模式。 除天津以外，此次調(diào)研的北方諸省市的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)情況主要是以基層“農(nóng)村集體組織”為主導(dǎo)的模式。通過在北京周邊區(qū)縣、河南省鄭州市和河北省石家莊市城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的調(diào)研，可以得出一個基本的結(jié)論：農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的潛在收益使農(nóng)村基層組織成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體。城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)大部分是“土地出租”進(jìn)行工業(yè)開發(fā)，另一部分是從事“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)。 農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)用于“土地出租”，比較典型的是北京懷柔大中富樂的集體土地和廠房“聯(lián)合出租”、通州小堡村農(nóng)村集體土地“反租倒包”、昌平區(qū)鄭各莊的農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)業(yè)開發(fā)等形式。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的另外一種狀況，就是農(nóng)村集體組織主導(dǎo)的“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)。 在河北省石家莊市西古城村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)接合部小產(chǎn)權(quán)房一般由村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)開發(fā)，以“舊村改造”、“村鎮(zhèn)建設(shè)”、“新農(nóng)村建設(shè)”等名義，利用存量宅基地或集體建設(shè)用地建設(shè)住房，滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的居住需求后，將其余部分進(jìn)行銷售。所獲收益歸集體所有，向村民分紅。在小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)過程中村委會發(fā)揮著極其重要的作用。村委會進(jìn)行土地供應(yīng)，并作為農(nóng)村集體土地的代言人與房地產(chǎn)開發(fā)商、購房者進(jìn)行談判和交易。 在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于廣東等南方地區(qū)的省份的土地較為稀缺，同時南方地區(qū)已經(jīng)較早地實現(xiàn)了工業(yè)化，城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民的收入較高，因此南方地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和北方相比有其鮮明的特色，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要以“農(nóng)戶”為主導(dǎo)。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)（包括宅基地開發(fā)）已經(jīng)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收的新途徑。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民稱，他們從改革開放前“種地”到改革開放初期“種工廠”，現(xiàn)在已經(jīng)過渡到“種房”。由于城鄉(xiāng)接合部土地的巨大增值收益和目前城鄉(xiāng)土地管理制度二者的矛盾，導(dǎo)致規(guī)模巨大的宅基地和私有房屋的隱形交易，非本村村民私下購買村民宅基地房屋或向村組購買集體土地后自建樓房出租出售的現(xiàn)象比較頻繁。 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題及原因 由地方政府和村集體主導(dǎo)的利益模式，導(dǎo)致農(nóng)村土地用途管制失靈。 雖然國務(wù)院從“8·31”大限以來，相繼出臺了一系列土地監(jiān)管的文件，但是集體土地用途管制的問題依然沒有很好地解決。

　　符合用途管制要求的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的額度并不大，“以租代征”逃避用途管制而形成的集體土地流轉(zhuǎn)問題十分嚴(yán)重。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是土地的工業(yè)用途和農(nóng)業(yè)用途之間存在巨大的利益差別，以及發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的沖動所致。這種現(xiàn)象大量存在，其影響也是非常嚴(yán)重的?！耙宰獯鳌迸で恕凹w土地流轉(zhuǎn)”的本來意義，對農(nóng)村耕地保護(hù)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，如何處理好土地用途管制下的耕地保護(hù)與因地制宜發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)二者的關(guān)系是需要進(jìn)一步探索的問題。 城鄉(xiāng)二元土地管理制度造成農(nóng)村建設(shè)用地和國有土地身份不平等。 農(nóng)村集體建設(shè)用地身份地位的不平等，阻礙了土地功能的擴(kuò)展和土地價值的實現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。只有興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)才能使用農(nóng)民集體土地。法律長期以來不是從土地用途上對土地進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，而是從土地產(chǎn)權(quán)形式上對土地進(jìn)行限制。由于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速，城市和農(nóng)村的界限從地理上已經(jīng)不能嚴(yán)格區(qū)分，傳統(tǒng)的土地管理制度已經(jīng)阻礙了土地功能的拓展。 城鄉(xiāng)二元的土地管理制度從某種程度上加速了地方政府和農(nóng)村基層組織對土地的“掠奪性”開發(fā)。農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地權(quán)利的不平等突出表現(xiàn)在城市國有建設(shè)用地具備完整的資產(chǎn)性功能，可以進(jìn)行抵押、融資；而農(nóng)村建設(shè)用地從某種程度上僅具有使用功能，而不具有資產(chǎn)功能。正是基于這種產(chǎn)權(quán)權(quán)能設(shè)置的不對稱，形成了“兩種產(chǎn)權(quán)，兩個市場”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場不統(tǒng)一，同地不同價。這種狀況不利于土地資源的集約使用和優(yōu)化配置。 國家有關(guān)土地制度的法律體系不完善，上位法與下位法之間、中央政府與地方政府的法規(guī)之間，存在著諸多矛盾。 首先，《憲法》中有關(guān)城鄉(xiāng)土地所有制二元結(jié)構(gòu)的規(guī)定與公益性征地的規(guī)定之間存在著二律背反：一方面，《憲法》規(guī)定城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為來滿足；而另一方面，《憲法》又強(qiáng)調(diào)，國家只有出于公共利益的需要，才能對農(nóng)地實行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會違反后一種規(guī)定；而要堅持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求?！∮纱耍环矫嬖斐烧恼鞯胤秶^寬，其中大多屬于違憲行為，另一方面，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有土地同地不同權(quán)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能進(jìn)入市場，以至于所有試點單位及地方政府出臺的法規(guī)都在一定程度上與《憲法》相抵觸。其次，《物權(quán)法》賦予國有土地與集體土地同等的市場主體地位，而《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》則對農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)及其交易行為給予了過多的限制。 上述問題的存在影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利實施。 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策建議黨的十七屆三中全會在我國改革開放30年之際，再次以重大決議的形式提出了解決農(nóng)村問題的重要性，其中指出最根本的問題是大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)。農(nóng)村土地制度是農(nóng)村制度建設(shè)的核心，也是關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的根本因素之一。根據(jù)調(diào)研，我們認(rèn)為今后我國農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要應(yīng)處理好以下三方面的制度和體制建設(shè)問題。 在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略思維下實行國有土地和農(nóng)村建設(shè)用地同權(quán)、同價。 實踐證明，城鄉(xiāng)土地的二元管制并沒有達(dá)到合理有效地利用農(nóng)村土地的政策目標(biāo)，相反，由于土地的二元管制導(dǎo)致農(nóng)村土地資源在市場利益的誘導(dǎo)下被濫用。國有土地和集體土地作為公有制的兩種表現(xiàn)形式，共同參與中國的城市化建設(shè)，能轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，形成集約型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。同時，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地的市場統(tǒng)一，更有助于土地的監(jiān)管。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，即城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等是根本。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，在農(nóng)村建設(shè)用地同權(quán)同價的原則下，搞好農(nóng)村建設(shè)用地作為“不動產(chǎn)”的確權(quán)、登記制度。黨的十七屆三中全會在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面已經(jīng)取得了巨大的制度突破，決議提出：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。在同權(quán)同價的市場交易規(guī)則下，作為工業(yè)開發(fā)的農(nóng)村建設(shè)用地的土地使用成本今后將顯著提高，這有利于我國的工業(yè)企業(yè)擺脫低價競爭模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，走創(chuàng)新性道路。同時，城市國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的同權(quán)同價，有助于農(nóng)村建設(shè)用地土地功能的拓展，通過建立以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地使用權(quán)交易功能和資產(chǎn)抵押功能為核心的土地資本制度，形成農(nóng)民集體土地和國有土地相同的土地市場環(huán)境，最終形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素流動機(jī)制。 進(jìn)一步嚴(yán)格強(qiáng)化中央對土地用途的宏觀管理。

　　中央今后的土地政策要進(jìn)一步深化對土地用途的監(jiān)管，堅決制止地方政府和基層組織隨意變更土地用途的行為。第一，自上而下的管理。實行更加嚴(yán)格的土地用途管制，避免地方政府通過“以租代征”形式逃避集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的“用途管制”、私自轉(zhuǎn)用大量耕地的違法行為發(fā)生。對于在集體農(nóng)用地上違法興建的小產(chǎn)權(quán)房，要嚴(yán)厲禁止并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。第二，自下而上的管理。通過提高征地成本，來遏制地方政府的土地需求。十七屆三中全會提出的“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障”，將會有效地遏制地方政府的征地行為、賣地行為和土地財政。 盡快修訂與土地相關(guān)的法律法規(guī)。 根據(jù)黨的十七屆三中全會“現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”的精神，建議修改《物權(quán)法》，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)以抵押權(quán)能，從而提高農(nóng)民的融資能力，擴(kuò)大其財產(chǎn)收入的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民承包土地的長期行為。修改《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》，取消其中對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的諸多限制，從而使下位法與上位法一致起來，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地依法有序地進(jìn)入市場。

　　3 ? 指導(dǎo)性文件

　　多年來，全市各級黨委和政府認(rèn)真貫徹落實黨在農(nóng)村的基本政策，不斷穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。從全市情況看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)及流轉(zhuǎn)工作符合國家的法律法規(guī)和政策，是穩(wěn)定、健康的，但在完善管理、規(guī)范流轉(zhuǎn)和加強(qiáng)服務(wù)等方面還存在一些需要解決的問題。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（農(nóng)業(yè)部第47號令）等法律法規(guī)和政策，現(xiàn)就規(guī)范本市依法確權(quán)到戶的農(nóng)村農(nóng)用土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)）工作提出如下意見：

　　3.1 ? 進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理

　　（一）穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。各區(qū)（縣）要認(rèn)真對照相關(guān)法律法規(guī)和政策，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。依法應(yīng)確權(quán)的土地都要納入確權(quán)范圍并確權(quán)到戶。確權(quán)確地的，要全部發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書，嚴(yán)格做到承包地塊、面積、合同和證書“四到戶”；確權(quán)確利的，要簽訂確利合同并將土地確權(quán)證書發(fā)放到戶；確權(quán)確股的，要將土地確權(quán)證書發(fā)放到戶。

　?。ǘ┺r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的性質(zhì)和用途。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。要妥善處理好近期利益與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，嚴(yán)格遵守農(nóng)地農(nóng)用原則，嚴(yán)禁從事非農(nóng)建設(shè)，嚴(yán)禁破壞耕作層，有效防止破壞耕地等侵害農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的行為發(fā)生。

　?。ㄈ┖侠泶_定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)期限應(yīng)當(dāng)尊重流轉(zhuǎn)雙方的意愿，根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的使用情況由雙方協(xié)商確定，但不得超過原承包合同的剩余期限。原則上，對流轉(zhuǎn)后用于普通農(nóng)作物種植等投入較小的土地，流轉(zhuǎn)期限不宜過長；對流轉(zhuǎn)后用于發(fā)展林果業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)等投入較大的土地，流轉(zhuǎn)期限可以適當(dāng)延長。采取出租方式流轉(zhuǎn)的，租賃合同期限要遵照《合同法》的規(guī)定，不得超過20年。租賃期間屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同，但約定的租賃期限自續(xù)訂之日起仍不得超過20年。

　　（四）必須保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益。土地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)根據(jù)土地質(zhì)量、產(chǎn)出水平和物價變動等因素，合理確定流轉(zhuǎn)價格。流轉(zhuǎn)期限超過5年的，應(yīng)當(dāng)建立價格調(diào)整機(jī)制，明確約定調(diào)整時限和幅度，分時段確定流轉(zhuǎn)價格。流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)對各種政策性補(bǔ)貼、流轉(zhuǎn)期滿后地上物權(quán)屬及補(bǔ)償辦法、土地征占應(yīng)得補(bǔ)償?shù)臍w屬等作出明確約定。確權(quán)確地到戶后流轉(zhuǎn)的，流轉(zhuǎn)收益歸承包農(nóng)戶所有；確權(quán)確利和確權(quán)確股流轉(zhuǎn)給村集體，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營或流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)營主體的，土地收益要單獨建賬、單獨核算、專戶儲存，并嚴(yán)格履行民主程序，合理分配土地收益，確保及時、足額兌現(xiàn)到農(nóng)戶。

　?。ㄎ澹┮婪ㄒ?guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。承包方采取轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)及時報發(fā)包方備案；采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意，受讓方要與發(fā)包方重新簽訂承包合同，及時辦理土地承包經(jīng)營權(quán)屬變更手續(xù)；采取互換方式流轉(zhuǎn)，雙方當(dāng)事人應(yīng)到村集體經(jīng)濟(jì)組織辦理承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證書變更及備案手續(xù)。承包方自愿委托他人（包括各類組織和個人）流轉(zhuǎn)其承包土地的，應(yīng)當(dāng)由承包方出具《北京市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同（示范文本）》中統(tǒng)一制定的書面委托書。沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包土地。

　　（六）健全完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。土地流轉(zhuǎn)受讓方以轉(zhuǎn)包、出租方式取得的土地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原承包方書面同意，并辦理流轉(zhuǎn)備案手續(xù)。企業(yè)或個人等經(jīng)營者與村集體簽訂非家庭承包或流轉(zhuǎn)合同的，未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意，不得私自進(jìn)行流轉(zhuǎn)；如需進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向集體經(jīng)濟(jì)組織提出書面申請。集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)確權(quán)確利和確權(quán)確股土地的，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會或成員代表大會民主討論決定并進(jìn)行公示。流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人的，經(jīng)民主決策后報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

　?。ㄆ撸┤嫱菩修r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理制度。除代耕期不足1年不需簽訂書面流轉(zhuǎn)合同外，所有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都必須依法簽訂書面合同。過去沒有簽訂合同的，相關(guān)當(dāng)事人要按全市統(tǒng)一規(guī)范的合同文本進(jìn)行補(bǔ)簽；已經(jīng)簽訂流轉(zhuǎn)合同雙方無異議的，維持原合同不變。流轉(zhuǎn)合同的簽訂要在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督下，由流轉(zhuǎn)雙方在村集體經(jīng)濟(jì)組織集中完成，特殊情況下可在其他地點完成，但要做到合同的簽訂、備案在同一地點一次完成。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同一式四份，流轉(zhuǎn)雙方各執(zhí)一份；發(fā)包方和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)各備案一份。

　　3.2 ? 全面做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作

　?。ò耍┘訌?qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織建設(shè)。要結(jié)合本地實際情況，依托農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，并充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，逐步建立健全區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，為土地流轉(zhuǎn)提供相關(guān)的法律宣傳、政策咨詢、流轉(zhuǎn)信息、合同簽訂指導(dǎo)、矛盾糾紛調(diào)處和檔案管理等系列服務(wù)。

　?。ň牛┨岣咿r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息化服務(wù)水平。要根據(jù)本地區(qū)實際和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方需要，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺建設(shè)，不斷健全和完善流轉(zhuǎn)信息平臺功能，認(rèn)真維護(hù)好、管理好、利用好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺。本市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)出信息要全部通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺進(jìn)行發(fā)布，同時，要進(jìn)一步提高全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同登記、備案和統(tǒng)計分析的信息化管理水平，及時監(jiān)測農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動態(tài)，匯總農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)。要充分利用信息平臺，宣傳相關(guān)法律法規(guī)，交流典型經(jīng)驗，切實提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息化服務(wù)水平。

　?。ㄊ┨剿鹘⑥r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)機(jī)制。要加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)價格的統(tǒng)計、監(jiān)測和分析，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺等多種途徑和方式，向廣大農(nóng)民提供土地流轉(zhuǎn)價格信息。有條件的區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）可根據(jù)本地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、土地質(zhì)量、土地產(chǎn)出率等因素，探索開展土地流轉(zhuǎn)價格評估工作，建立健全本地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)機(jī)制并實行動態(tài)管理。通過公平、合理的價格指導(dǎo)機(jī)制，保護(hù)土地流轉(zhuǎn)各方利益，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

　　（十一）做好農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)合同備案和檔案管理工作。要切實加強(qiáng)管理，建立健全農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)備案制度，并實行動態(tài)管理。當(dāng)事人采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)要求登記的，區(qū)（縣）農(nóng)村土地承包登記管理部門要及時予以登記，并變更土地承包經(jīng)營權(quán)證書。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)和村集體經(jīng)濟(jì)組織對采取轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行合同備案；對采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)及時辦理土地承包合同變更手續(xù)并備案。同時，要認(rèn)真清理、規(guī)范整理，建立健全農(nóng)村土地承包臺賬和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺賬，加強(qiáng)合同檔案管理，切實管好農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)的各項檔案資料。

　　（十二）加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作。認(rèn)真貫徹《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，按照鄉(xiāng)村調(diào)解、區(qū)縣仲裁、司法保障的總體要求，依法建立健全農(nóng)村土地承包仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)，完善調(diào)解仲裁程序、調(diào)解仲裁方法和調(diào)解仲裁制度，依法開展農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作。農(nóng)村土地承包仲裁調(diào)解機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、政府法制、司法、信訪等部門的溝通協(xié)作，建立起多部門協(xié)調(diào)解決重大問題的工作溝通機(jī)制，健全包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、司法、信訪等多渠道調(diào)處糾紛的工作機(jī)制，暢通農(nóng)戶訴求渠道，提高調(diào)處糾紛能力。