江蘇省沛縣挖潛集體建設(shè)用地推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化調(diào)查
聚土網(wǎng) 2016-09-06 19:06
摘要： 在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的東部地區(qū)，人地矛盾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“兩頭擠占”表現(xiàn)得尤為突出：一邊是農(nóng)村人口大量外流，城市人口激增，城市建設(shè)用地緊張；一邊是農(nóng)村資源要素流失嚴(yán)重，“空心村”、“一戶多宅”現(xiàn)象明顯，集體建設(shè)用地大量閑置浪費(fèi)，農(nóng)村發(fā)展后勁不足。
如何才能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中走出一條路子，實(shí)現(xiàn)地、錢(qián)、人、業(yè)的集聚發(fā)展？各地的探索經(jīng)驗(yàn)十分寶貴。地處江蘇省最北部、微山湖西畔的沛縣，正在推進(jìn)集體建設(shè)用地退出和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，通過(guò)農(nóng)村閑置低效集體建設(shè)用地退出、高效資源聚集，實(shí)現(xiàn)騰地聚人、產(chǎn)業(yè)留人、就地
在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的東部地區(qū)，人地矛盾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“兩頭擠占”表現(xiàn)得尤為突出：一邊是農(nóng)村人口大量外流，城市人口激增，城市建設(shè)用地緊張；一邊是農(nóng)村資源要素流失嚴(yán)重，“空心村”、“一戶多宅”現(xiàn)象明顯，集體建設(shè)用地大量閑置浪費(fèi)，農(nóng)村發(fā)展后勁不足。
如何才能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中走出一條路子，實(shí)現(xiàn)地、錢(qián)、人、業(yè)的集聚發(fā)展？各地的探索經(jīng)驗(yàn)十分寶貴。地處江蘇省最北部、微山湖西畔的沛縣，正在推進(jìn)集體建設(shè)用地退出和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，通過(guò)農(nóng)村閑置低效集體建設(shè)用地退出、高效資源聚集，實(shí)現(xiàn)騰地聚人、產(chǎn)業(yè)留人、就地興業(yè)，讓農(nóng)民生活和城里并無(wú)二致，為就地城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展探索出了現(xiàn)實(shí)出路。
近日，記者前往沛縣探訪發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)丶型跐撻e置低效集體建設(shè)用地，既促進(jìn)了土地資源有效利用，也逐步實(shí)現(xiàn)了“以退為進(jìn)”就地、就近城鎮(zhèn)化發(fā)展的愿景。
“集體建設(shè)用地退出源于村民渴望改變自己的生活”，以退為進(jìn)，釋放空閑集體建設(shè)用地價(jià)值
多年來(lái)，在廣大農(nóng)村，星羅棋布的空置農(nóng)房造成了巨大的土地資源浪費(fèi)?！鞍碎g大瓦房，只住一個(gè)娘”，在江蘇沛縣，村民們經(jīng)常這樣戲謔自家的老房子。
被稱(chēng)為漢高祖劉邦故里的沛縣，其轄區(qū)有366個(gè)行政村，不少農(nóng)房是建于上世紀(jì)七八十年代的“趴趴房”。受農(nóng)村人口外流等因素影響，“空心村”、“一戶多宅”、“宅基地超標(biāo)”等現(xiàn)象比較普遍。據(jù)調(diào)查顯示，全縣村莊面積183平方公里，宅基地面積73平方公里，占村莊面積比重高達(dá)40%。其中，“一戶多宅”宅基地面積占比12.7%，超占面積約為80.7%；閑置宅基地10918宗，占比4.2%。
“對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，大宅子卻是個(gè)窮窩子?！痹谂婵h鹿樓鎮(zhèn)宋莊自然村，村支書(shū)宋永文告訴記者，以前的舊村建房沒(méi)有規(guī)劃，誰(shuí)家有建房需求，有宅基地就亂建，沒(méi)有宅基地的農(nóng)戶用責(zé)任田置換其他農(nóng)戶的宅基地也建房。各戶大門(mén)朝向東、南、西、北的都有，雜亂不齊，導(dǎo)致村內(nèi)道路主次干道分不清、交通不便，農(nóng)民住宅更新的壓力很大。
“很多沒(méi)改建的村和我們?cè)鹊呐f村一樣，道路泥濘、房屋破爛，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，村里除了窮，就是臟和亂?！彼斡牢幕貞?，那時(shí)候的宋莊村是“沙土地上一片房，不打糧食不留娘”，村里連砂石路都沒(méi)有，出村需要先從小路向西，再折向北，再折往西，最后才抵達(dá)原有的村道，步行近5公里。生產(chǎn)條件艱苦，交通閉塞，讓這個(gè)遠(yuǎn)近出名的窮村的適齡青年連說(shuō)個(gè)媳婦都困難?！凹w建設(shè)用地退出源于村民渴望改變自己的生活?！?/span>
2013年10月，窮怕了的宋莊村人向沛縣人民政府提交一份申請(qǐng)：將村里227.6畝集體建設(shè)用地整體退出，換取新型社區(qū)建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)村莊發(fā)展和村民生活的整體升級(jí)。“要讓村里的人住得上好房子，娶得上媳婦?！彼斡牢恼f(shuō)，“在一次全村黨員代表會(huì)議上，我把整村退出的想法征求大家意見(jiàn)，沒(méi)想到竟有96%的黨員贊同。隨后召開(kāi)全體村民會(huì)議討論，贊成的呼聲壓倒一切?！?/span>
很快，宋莊村將印滿村民手印的整村集體建設(shè)用地退出申請(qǐng)，報(bào)到了沛縣縣委、縣政府的辦公桌上，也引起了沛縣縣委、縣政府的高度重視。為進(jìn)一步研究集體建設(shè)用地有償退出和新型社區(qū)建設(shè)相結(jié)合的舉措，縣委書(shū)記李曉雷多次帶隊(duì)，到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調(diào)研，并召開(kāi)群眾代表會(huì)議，聽(tīng)取村民意見(jiàn)，探討政策和具體實(shí)施方案。
2014年4月，沛縣將集體建設(shè)用地有償退出和推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，推出了《沛縣集體建設(shè)用地退出及推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理辦法》和相關(guān)細(xì)則。根據(jù)規(guī)定，對(duì)于退出的集體建設(shè)用地，按照每畝12萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，如果進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)商品房，則按每畝15萬(wàn)元補(bǔ)償。為引導(dǎo)就地城鎮(zhèn)化的有序開(kāi)展，沛縣政府還制定了以縣城為龍頭、5個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)為紐帶、100個(gè)新型社區(qū)為節(jié)點(diǎn)的“1+5+100”城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。
“將集體建設(shè)用地退出與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，源于農(nóng)民渴望改變自己的生活，同時(shí)也為了讓閑置的土地資源活起來(lái)，更好地節(jié)約資源、集聚發(fā)展?！睋?jù)沛縣縣長(zhǎng)吳衛(wèi)東介紹，作為農(nóng)業(yè)大縣，沛縣耕地保有量約112萬(wàn)畝，每年上級(jí)下達(dá)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃約600畝左右，但年均建設(shè)用地指標(biāo)需求約3500畝以上，土地供需矛盾凸顯，單靠傳統(tǒng)的增量用地已不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。
而節(jié)約出來(lái)的土地，又將用作什么呢？李曉建介紹，退出的集體建設(shè)用地復(fù)墾為農(nóng)用地后，原集體土地所有權(quán)不變，流轉(zhuǎn)收益由村集體組織支配，目前已對(duì)2000多畝退出的集體建設(shè)用地上進(jìn)行了復(fù)墾，騰出的空間，置換出建設(shè)用地的指標(biāo)，為沛縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了保障。
通過(guò)退出，原先“沉睡”的低效集體建設(shè)用地也凸顯其價(jià)值。作為最早實(shí)施的集體建設(shè)用地退出樣本，2014年，宋莊村通過(guò)集體建設(shè)用地退出置換出的土地，實(shí)現(xiàn)了資源的有效對(duì)接和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。全村共獲得退出補(bǔ)償資金2088.7萬(wàn)元，建起包括120平方米、90平方米、老年房三種類(lèi)型的新房。就這樣，全村122戶408人逐漸住上了新居。如今，宋莊基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全，內(nèi)外道路寬敞明亮，綠化、亮化賞心悅目，雨水、污水管道分流，村莊面貌煥然一新。
走進(jìn)村民馮振喜的家，地板、吊燈、成套家電，三居室住房裝修的和城里一樣。馮振喜說(shuō)：“村里每戶人家都換了新居，解決了村民一輩子攢錢(qián)蓋房的大問(wèn)題，交通環(huán)境也大大改善，給村里帶來(lái)了新氣象?，F(xiàn)在娶不上媳婦的都相上對(duì)象了，村里人有發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的，有搞運(yùn)輸?shù)?，還有在附近工廠打工的，真是家家沒(méi)閑人。而這些，都得益于原集體建設(shè)用地退出政策的春風(fēng)?！?/span>
“看菜吃飯、量體裁衣”，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持有序引導(dǎo)、分步退出、“依法、自愿、有償”
集體建設(shè)用地退出不搞“一刀切”，而是“看菜吃飯、量體裁衣”，堅(jiān)持有序引導(dǎo)、分步退出、“依法、自愿、有償”的原則。
在記者采訪中，沛縣國(guó)土資源局副局長(zhǎng)張京奎一路拿著手持移動(dòng)一張圖系統(tǒng)，一邊在圖上向記者介紹每一個(gè)村莊、每一宗宅基地退出的情況。從年度遙感影像圖上，可清晰看到各鎮(zhèn)村集體建設(shè)用地退出前后變化及項(xiàng)目實(shí)施情況。
張京奎告訴記者：“在實(shí)施之初，國(guó)土資源部門(mén)組織骨干力量做了大量基礎(chǔ)工作，包括對(duì)全縣申請(qǐng)退出的用地進(jìn)行全面核查。其中，外業(yè)上對(duì)地塊采用GPS勘測(cè)定界、拍照存檔核實(shí)；內(nèi)業(yè)采用加載測(cè)繪坐標(biāo)成果，對(duì)比高清衛(wèi)星圖像，結(jié)合第二次土地調(diào)查與農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證成果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，精確認(rèn)定退出土地的權(quán)屬、面積和地類(lèi)。經(jīng)過(guò)核查，最終確認(rèn)涉及44個(gè)行政村92個(gè)連片地塊586戶準(zhǔn)備實(shí)施集體建設(shè)用地退出地塊。其中，符合集體建設(shè)用地退出政策又符合土地整治規(guī)劃的地塊28個(gè)，面積705.77畝。這些核查成果同步反映到縣局開(kāi)發(fā)的一張圖管理系統(tǒng)上，成為今后全縣土地利用管理和耕地保護(hù)的重要基礎(chǔ)?！?/span>
在全面核查的基礎(chǔ)上，沛縣給退出集體建設(shè)用地的村集體和農(nóng)民“多項(xiàng)選擇”：可整村退出或單獨(dú)退出；退出的村民可進(jìn)入規(guī)劃后新型社區(qū)，也可到縣城或鎮(zhèn)區(qū)購(gòu)房；新建的安置社區(qū)，也因地制宜采取就地原建或到鎮(zhèn)區(qū)集建方式。
“在村民搬遷上，我們建造了樓房和老年平房，樓房分為兩室一廳和三室一廳兩種，按照村民意愿還在樓房底層建了堆放農(nóng)具和雜物的儲(chǔ)存間。唯一不同的就是，根據(jù)村民原來(lái)房屋質(zhì)量的好壞進(jìn)行評(píng)估。原來(lái)房屋孬的農(nóng)戶要拿房差價(jià)。不管怎么說(shuō)，我們?cè)诩骖櫣降那疤嵯拢€要照顧部分村民的心理平衡。”宋永文說(shuō)。
張京奎解釋?zhuān)骸耙龑?dǎo)農(nóng)民自愿進(jìn)城入鎮(zhèn)進(jìn)社區(qū)，不是‘造城運(yùn)動(dòng)’，有條件的農(nóng)民可以自主選擇進(jìn)城居住或貨幣補(bǔ)償，沒(méi)有條件的依然維持現(xiàn)狀?！睆埦┛硎?，是否退出由使用人提出退出申請(qǐng)，尊重村民意愿，房屋造型、村莊選址完全由村集體自己負(fù)責(zé)，國(guó)土部門(mén)做好政策引導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。新村選址確保做到不占用耕地，靠近公路、靠近原址，同時(shí)避開(kāi)地災(zāi)隱患點(diǎn)、洪澇災(zāi)害隱患區(qū)以及自然保護(hù)區(qū)。
沛縣國(guó)土資源局工作人員王開(kāi)國(guó)解釋?zhuān)岢拷?，是為了群眾出行方便和村莊今后的發(fā)展；靠近原址，則為了群眾方便收種莊稼；為了群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和今后長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，新村選址時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)要避開(kāi)地災(zāi)隱患點(diǎn)和自然保護(hù)區(qū)，避免二次搬遷。
為了保障退出農(nóng)戶的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，沛縣明確規(guī)定，退出集體建設(shè)用地的農(nóng)民選擇購(gòu)房落戶后，與所在社區(qū)居委會(huì)的城鎮(zhèn)居民享有同等待遇，在教育、醫(yī)療救助、生活保障、低保等方面一律平等，也可根據(jù)本人的意愿自主選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等政策；購(gòu)房落戶后創(chuàng)業(yè)或者就業(yè)的，稅收、工商、衛(wèi)生、住建、金融、人社等部門(mén)優(yōu)先為其辦理經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和職業(yè)手續(xù)，免費(fèi)勞動(dòng)技能培訓(xùn)、免費(fèi)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等優(yōu)惠政策，并享受小額貸款優(yōu)惠政策。
據(jù)了解，截至目前，沛縣已與6個(gè)鎮(zhèn)的6個(gè)行政村簽訂了《集體建設(shè)用地退出補(bǔ)償資金協(xié)議書(shū)》，共撥付資金1億多元，并已完成集體建設(shè)用地退出面積815.6畝。復(fù)墾為農(nóng)用地后，這些土地依然歸村集體所有并由其支配。今年上半年，又有17個(gè)村提出申請(qǐng)，涉及閑置低效集體建設(shè)用地面積1044畝。
騰地聚人、產(chǎn)業(yè)留人，家門(mén)口的城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)村“發(fā)展有舞臺(tái)、致富有門(mén)路”
“退出”不是終點(diǎn)，而是要有效地增加農(nóng)民收入，讓農(nóng)村發(fā)展有舞臺(tái)、村民致富有門(mén)路、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有載體。
走進(jìn)安國(guó)鎮(zhèn)蘇莊新村、棲山鎮(zhèn)胡樓新村、鹿樓鎮(zhèn)宋莊新村等一個(gè)個(gè)新建的新型社區(qū)，記者看到，一棟棟簇新的小樓整齊排列，道路筆直通暢，樓宇寬敞開(kāi)闊，家家戶戶帶車(chē)庫(kù)，綠化帶點(diǎn)綴其間，質(zhì)量不次于城里“高檔”樓盤(pán)。走進(jìn)蘇莊村村民馮渤海的家，這是一套114平方米的新房，戶型正南正北，結(jié)構(gòu)合理，舒適安逸，兩口的幸福生活看得見(jiàn)、摸得著。
據(jù)了解，沛縣所有建成的新型農(nóng)村社區(qū)均辦理國(guó)有建設(shè)用地相關(guān)手續(xù)，退出戶安置房按照城市房屋進(jìn)行登記，辦理房產(chǎn)證。同時(shí)，繼續(xù)依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地收益的分配權(quán)。
“原先想自己蓋新房，琢磨著怎么也得花20多萬(wàn)，現(xiàn)在沒(méi)花一分錢(qián)就住上了樓房?！瘪T振喜現(xiàn)在一邊跑運(yùn)輸，一邊收著租金，收入其實(shí)比以前多了將近一倍。他告訴記者，“搬進(jìn)樓房后，老人看病、小孩上學(xué)都方便了，原來(lái)村子里的土地權(quán)屬不變，村集體統(tǒng)一承包出去，每畝地每年800元，所以我家那10畝地每年光租金就是8000多元。再加上跑運(yùn)輸掙的幾萬(wàn)元，比以前種地收入增加了很多?！?/span>
在宋莊村，新居搬遷后，剩余宅基地面積經(jīng)復(fù)墾新增了190畝耕地。“平均下來(lái)每戶增加了1.33畝地，產(chǎn)生收益按村民退出面積比例分配，復(fù)墾后季產(chǎn)紅薯3000公斤，每公斤售價(jià)1元，每年新產(chǎn)出逾60萬(wàn)元，相當(dāng)于每戶增收6000元。今年，新增耕地被一種田大戶承包，30年承包期內(nèi)每年集體增收近17萬(wàn)元?！彼斡牢母嬖V記者，“有償退出前，年人均純收入4000元，去年全村人均年收入則突破了1.7萬(wàn)元?！?/span>
隨著新型社區(qū)的興起，各項(xiàng)配套設(shè)施的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活狀況得到極大改善，不僅居住有場(chǎng)所、生活有改善，而且子女有教育、健康有服務(wù)，村民變得更有尊嚴(yán)?！艾F(xiàn)在我們不僅住上和城里一樣的樓房，還能在家門(mén)口就業(yè)，在社區(qū)里看病上學(xué)，與街坊鄰居們天天見(jiàn)面，有事相互幫襯，生活方便得很。”馮渤海說(shuō)：“城里有的，這里也不缺，生活成本還低。留在家鄉(xiāng)比城里人生活得還好，干嘛非得到縣城買(mǎi)房?！?/span>
人口的集聚，土地的集中，為沛縣更大范圍內(nèi)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、培植新興產(chǎn)業(yè)提供了空間。
據(jù)悉，沛縣在高效利用集體建設(shè)用地的同時(shí)，依托土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)支撐，積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)種田大戶返租承包土地，社區(qū)農(nóng)民搖身變成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。村民笑稱(chēng)，自己掙雙份“工資”：土地流轉(zhuǎn)掙一份租金，打工還掙一份錢(qián)。目前，所有舊村拆遷復(fù)墾后的耕地基本實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)。
騰地“聚人”，產(chǎn)業(yè)“留人”。圍繞就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，楊屯鎮(zhèn)實(shí)施三個(gè)“1萬(wàn)工程”，一是通過(guò)招商引資，創(chuàng)造1萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位；二是通過(guò)發(fā)展服務(wù)業(yè)，打造臨園物流、臨湖旅游、臨鎮(zhèn)商貿(mào)三大板塊，創(chuàng)造1萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位；三是通過(guò)設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)及新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體培育，創(chuàng)造１萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。其他一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)新建社區(qū)附近已經(jīng)成為一些小微企業(yè)的“集聚區(qū)”，以紡紗、服裝加工、手工鍛造等為主導(dǎo)加工產(chǎn)業(yè)，從業(yè)人員大部分來(lái)附近社區(qū)，上班步行也只需十幾分鐘。
“以服裝加工為例，這些企業(yè)在縣城或其他城市，招人并不好招，用工成本平均每人每月至少3500元，而在我們社區(qū)附近，有大量的勞動(dòng)力，一個(gè)月只要一兩千元，廠房的租金更低。對(duì)我們的村民而言，也很劃算，還能照顧家里?！睏芥?zhèn)政府負(fù)責(zé)人說(shuō)。
距縣城區(qū)12公里，新建社區(qū)胡樓新村的村民不擔(dān)心出行就業(yè)問(wèn)題，因?yàn)?2路城鄉(xiāng)公交有8輛車(chē)流水穿行在二者之間。“雖然不靠城、不靠礦，但通過(guò)聚集要素‘就地興業(yè)”，村民們都相信這個(gè)社區(qū)可以長(zhǎng)成衛(wèi)星城，預(yù)計(jì)兩年內(nèi)可成為為一個(gè)繁榮的市場(chǎng)。”棲山鎮(zhèn)政府的工作人員指出，這里就是農(nóng)民在家門(mén)口“就近就地城鎮(zhèn)化”的一個(gè)縮影。
