? ? ?“逢九必變”。2019年注定是轉(zhuǎn)折之年，尤其現(xiàn)行土地制度已經(jīng)到了不得不改的地步。
2018年收尾之際，關(guān)系到億萬農(nóng)民和每位城市市民切身利益的土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法迎來大修，拉開了新一輪全國土地制度改革的大幕。
2018年12月23日，土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案（以下簡(jiǎn)稱“草案”）提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議，以推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革依法進(jìn)行。草案主要?jiǎng)h去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規(guī)定；對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。
在現(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國有后才能出讓”的規(guī)定基礎(chǔ)上，新增加“法律另有規(guī)定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙。
如果修正草案獲得通過，意味著全國數(shù)量巨大的非農(nóng)建設(shè)用地身份將更加靈活，向著“準(zhǔn)私有化”邁出關(guān)鍵一步，農(nóng)民及其他組織在處置非農(nóng)建設(shè)用地上將有更多的機(jī)動(dòng)性和更大的處置話語權(quán)。
“像深圳等城市土地這么緊張，應(yīng)該從農(nóng)村建設(shè)土地入手解決。下一步農(nóng)村宅基地有望在全國范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村大量宅基地處于閑置空置狀態(tài)，如果進(jìn)入市場(chǎng)對(duì)緩解城市用地緊張，盤活農(nóng)村資源非常重要?！比珖康禺a(chǎn)商會(huì)聯(lián)盟主席顧云昌對(duì)中國房地產(chǎn)報(bào)記者表示，法律允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市只是第一步，慢慢來。
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非農(nóng)建設(shè)用地?不再必須國有
2018年12月12日，湖南瀏陽市永安家居產(chǎn)業(yè)園第一期第一批4棟工業(yè)廠房，拿到了商品房預(yù)售許可證，這是湖南首例蓋在農(nóng)村集體土地上被允許銷售的商品房。
根據(jù)現(xiàn)行土地政策，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地禁止入市交易。而本次土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于“從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規(guī)定。也就是說，符合規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不用經(jīng)過征收為國家所有，直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。
農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和集體建設(shè)經(jīng)營性用地。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，入市意味著允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)。
早在2015年初，全國人大就授權(quán)33個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行土地制度改革試點(diǎn)，探索農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革。湖南瀏陽正是試點(diǎn)之一。
三年試點(diǎn)改革原本于2017年底結(jié)束，但是考慮到有些問題需要通過進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決，全國人大決定將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年。如今，為了進(jìn)一步深入推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn)，并做好試點(diǎn)工作與土地管理法修改工作的銜接，全國人大常委會(huì)決定再次延長(zhǎng)農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)一年期限，至2019年底。自然資源部統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地完成入市11180宗。
在土地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，草案明確了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用入市的條件：對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確用地供應(yīng)、動(dòng)工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權(quán)利義務(wù)；相關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)的收回依照雙方簽訂的書面合同辦理。
草案還明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的管理措施，要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。
草案還鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地；適當(dāng)下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限；并全面完善土地征收制度，刪去現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；明確因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。
其中，成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施“成片開發(fā)”征地，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。
為了與土地管理法修改做好銜接，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，城市房地產(chǎn)管理法修正案草案規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。
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土改大幕拉開?未來宅基地全國流轉(zhuǎn)可期
2018年年初，全國國土資源工作會(huì)議就提出，將改變政府作為居住用地唯一供應(yīng)者的情況，研究制定在權(quán)屬不變、符合土地和城市規(guī)劃條件下，非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地用作住宅用地的辦法。
此次全國人大對(duì)土地管理法的討論和修正，正和年初的國土資源會(huì)議相呼應(yīng)，充分體現(xiàn)了土地制度大變革和大創(chuàng)新時(shí)代的到來。
過去從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地必須先“國有化”，也就是必須經(jīng)過地方政府收儲(chǔ)后，按照用途走招拍掛程序使用。但在“集轉(zhuǎn)國”過程中，由于土地大都未經(jīng)過市場(chǎng)博弈，價(jià)格都比較低廉，城市政府通過向農(nóng)村集體支付少量土地征收費(fèi)后，再按市場(chǎng)價(jià)對(duì)土地進(jìn)行“招拍掛”，政府獲得大量土地收益，農(nóng)民往往沒有得到多少利益。
現(xiàn)行的土地制度已經(jīng)到了不得不改的時(shí)候。東北財(cái)經(jīng)大學(xué)中國戰(zhàn)略與政策研究中心主任周天勇認(rèn)為，行政寡頭壟斷土地市場(chǎng)把地價(jià)推高，最終導(dǎo)致了城鎮(zhèn)的高房?jī)r(jià)。這些年土地市場(chǎng)并沒有形成供給和需求競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，相反形成了一個(gè)漲價(jià)機(jī)制。這幾十年，地方政府把地價(jià)推得越高，地方財(cái)政收入越高，而這和中央對(duì)房?jī)r(jià)的宏觀調(diào)控政策是相矛盾的。
“目前我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60%左右，加速度已在慢慢下降，接近于70%-80%的天花板。從市場(chǎng)來看，房?jī)r(jià)高企對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)需求造成了很大抑制，進(jìn)而導(dǎo)致房企拿地的積極性降低?！敝袊鐣?huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映認(rèn)為。
“農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市，增加了城市經(jīng)營性工業(yè)用地的供給渠道，可緩解城市經(jīng)營性工業(yè)用地壓力，對(duì)平抑這部分地價(jià)有好處。在增加城市供地規(guī)模的同時(shí)，也有助于推進(jìn)住房制度的進(jìn)一步發(fā)展，為后續(xù)租賃市場(chǎng)改革提供更為充足的用地。”一位房地產(chǎn)市場(chǎng)分析師指出。
不過，目前政策僅放開了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)的入市問題，而占據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)土地70%以上比例的農(nóng)村宅基地，卻并不在入市名單中。在自然資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司巡視員董祚繼看來，集體經(jīng)營性用地入市，只能緩解城市經(jīng)營性用地不足，解決不了商品房用地不足的問題。
但在更多業(yè)內(nèi)專家看來，隨著新一輪土地制度改革的逐步推進(jìn)，未來探索宅基地全國流轉(zhuǎn)將是必然趨勢(shì)。
全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任劉世錦認(rèn)為，應(yīng)考慮允許農(nóng)村集體土地直接入市、宅基地自由流轉(zhuǎn)。如此，可以吸引城鄉(xiāng)兩方面資金，“農(nóng)民可以搞所謂鄉(xiāng)村振興，城里面的也可以”?！霸谡亓鬓D(zhuǎn)，城里人下鄉(xiāng)置業(yè)創(chuàng)業(yè)，城鄉(xiāng)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村等方面要開口子，要有大突破，這也是下一步城鄉(xiāng)供給側(cè)改革不能回避的問題，而且是非常重要的一項(xiàng)任務(wù)”。
“農(nóng)村集體土地直接入市、宅基地自由流轉(zhuǎn)，可降低城市房?jī)r(jià)，降低城市營商成本，特別是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本，在農(nóng)村方面，則可以增加農(nóng)民收入，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，拓展房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的合理增長(zhǎng)潛能?！眲⑹厘\表示。
城市可建設(shè)用地日趨縮緊，農(nóng)村宅基地卻出現(xiàn)一戶多地。據(jù)報(bào)道，目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝，相當(dāng)于所有城市建成區(qū)的37%。
“城市老百姓的房子可以經(jīng)營，為什么農(nóng)民的宅基地不能經(jīng)營？農(nóng)村的房子為什么不能經(jīng)營不能用于出租？”顧云昌亦建議，放活宅基地農(nóng)民房屋所有權(quán)，讓宅基地的所有人享有資格權(quán)和使用權(quán)，可以用來交易。
顧云昌認(rèn)為，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地分割的體制問題，阻礙了逆城市化過程，不利于新型城市化。土地改革的方向是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地互相流動(dòng)，改革城鄉(xiāng)分割的局面，形成城鄉(xiāng)建設(shè)用地的一體化土地市場(chǎng)。土地雖是不動(dòng)產(chǎn)，不能移動(dòng)，但可以流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)。城鄉(xiāng)土地制度的深化改革，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革意義重大，對(duì)解決住房問題和平抑房?jī)r(jià)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展也意義重大。
