?０１魔鬼的交易
小時(shí)候看《浮士德》，讀到浮士德博士和魔鬼梅菲斯特做交易，把靈魂交給梅菲斯特?fù)Q取一生的心想事成時(shí)，還覺得浮士德好蠢，冒著死后下地獄的風(fēng)險(xiǎn)來?yè)Q取一輩子順?biāo)臁?/p>
然而現(xiàn)在才覺得，人的一生能做到心想事成，小到滿足自己各種難以啟齒的欲望，大到移山倒海大興土木，都實(shí)在太難太難了。哪怕歌德最后沒有大發(fā)慈悲派出上帝和天使救苦救難，而是任浮士德被梅菲斯特拖下地獄，這筆生意都是值得的，改成音樂劇還能增加點(diǎn)戲劇張力。下地獄之前浮士德博士起碼一輩子名利雙收，享盡人間歡樂也作出巨大貢獻(xiàn)，度過了充實(shí)的一生，大惡魔梅菲斯特則為他私人定制全心善后，簡(jiǎn)直是五星良心賣家。
相比較起來，《海的女兒》里小美人魚做的那才叫虧本買賣，把說話的能力送出去，換來了走路還像踩在刀尖上疼的雙腿。 說白了，成年人的世界里哪有容易的事情，只有一次次選擇交換。沒有好爹，全靠自己，賭一賭能不能碰到梅菲斯特這樣的良心賣家也不是壞事。哪怕他是魔鬼，但他出價(jià)高啊。比如房，好像就是一個(gè)典型的魔鬼賣家。
前些年，買房是拿兩三個(gè)錢包和未來幾年穩(wěn)定的現(xiàn)金流，換買房后房?jī)r(jià)高漲轉(zhuǎn)手能賺一筆的預(yù)期。等到房?jī)r(jià)漲到現(xiàn)在的高位，買房則是拿六個(gè)錢包和未來十多年穩(wěn)定的現(xiàn)金流，換取免于房?jī)r(jià)再次暴漲從而徹底絕望的恐懼。在這個(gè)過程中，房?jī)r(jià)不被進(jìn)一步推高都難，所有買房的人乃至想要買房的人都成了房?jī)r(jià)上漲的幫兇。
而在地方上，出于對(duì)成就事業(yè)和名利雙收的渴望，也會(huì)進(jìn)行某種交易，換取推動(dòng)地方建設(shè)事業(yè)發(fā)展的財(cái)力支持。土地財(cái)政就是這方面的交易，給了地方做事的財(cái)力，也做了一把制造焦慮的魔鬼。
０２松開的錢袋子
改革開放是一個(gè)自主權(quán)不斷下放的過程。
前三十年，中國(guó)的財(cái)政政策是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的統(tǒng)收統(tǒng)支，決策權(quán)和資源高度集中于中央，地方基本上沒有自主權(quán)。財(cái)政全國(guó)統(tǒng)一收支，物資全國(guó)統(tǒng)一調(diào)度，現(xiàn)金全國(guó)統(tǒng)一管理，一切財(cái)政開支統(tǒng)一由中央財(cái)政部撥付，地方的收入和支出基本上不發(fā)生聯(lián)系。
中央金庫(kù)的庫(kù)款，如無中央財(cái)政部的命令， 一律拒絕支付。財(cái)政支出的撥付原則是先中央后地方，先軍費(fèi)后政費(fèi)，先前方后后方。
如此高度集中的財(cái)政政策，一方面是深受斯大林主義的影響（部分東歐社會(huì)主義國(guó)家尚且沒有這么集權(quán)），另一方面則和建國(guó)之初緊張的國(guó)際形勢(shì)有關(guān)。按照高層最初的設(shè)想，第三次世界大戰(zhàn)馬上就要開打，中央必須采取高壓管控的策略，保證國(guó)家戰(zhàn)斗力。
改革開放之后，則完全不是這么回事了。上層研判“和平和發(fā)展是當(dāng)代世界的兩大問題”，既然不是急著打仗，而是要急著發(fā)展，這套極端依賴中央的的財(cái)政體制就不合時(shí)宜了，顯然對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)很不利。
如果地方上、企業(yè)上沒有自主權(quán)，只知道乖乖服從中央的指令，那么很顯然下面沒有什么積極性，中央的計(jì)劃和指令也不見得能夠根據(jù)最新最全的信息做出最適合地方的決策。而且如果要市場(chǎng)化的話，沒有自主權(quán)的實(shí)體顯然無法應(yīng)對(duì)瞬息萬變的市場(chǎng)形勢(shì)。下放財(cái)政權(quán)就成了改革開放后的一項(xiàng)重要改革內(nèi)容。 東歐部分國(guó)家即使在社會(huì)主義政策執(zhí)行最嚴(yán)格的時(shí)期，也是容許地方和企業(yè)具有較大自主權(quán)的。所以中國(guó)改革開放之初的發(fā)展軌跡并沒有出乎其他社會(huì)主義國(guó)家的意料——似乎僅僅是對(duì)斯大林主義的修正。
然而最終導(dǎo)致的結(jié)果是集體企業(yè)和民營(yíng)中小企業(yè)逐漸成長(zhǎng)起來，擠占了原本國(guó)有企業(yè)的空間，國(guó)企盈利大幅下滑。集體和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)逐漸取代國(guó)有經(jīng)濟(jì)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，使中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生態(tài)多樣化，更具有抗風(fēng)險(xiǎn)能力的同時(shí)也避免了僵化保守?？梢哉f這些民間經(jīng)濟(jì)力對(duì)于國(guó)家是有功的，它們?cè)谡咧С窒碌目焖俪砷L(zhǎng)穩(wěn)定住了經(jīng)濟(jì)基本盤，讓中國(guó)頂住了壓力，最終形成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。
０３一管就死，一放就亂
８０年代財(cái)政權(quán)的下放，包括對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)政權(quán)的下放和對(duì)地方財(cái)政權(quán)的下放。國(guó)有企業(yè)方面，進(jìn)行了“利改稅”的改革，原本需要繳納利潤(rùn)的國(guó)有企業(yè)改為上繳稅金。
原本在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，國(guó)企盈利就是國(guó)家盈利，全國(guó)一盤棋。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，要求國(guó)企繳納利潤(rùn)則不合理，不如和其他企業(yè)一樣依法繳納稅金，這樣更有利于國(guó)企參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。稅后利潤(rùn)留歸國(guó)企自行支配，等于給國(guó)企下放了自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，方便國(guó)企進(jìn)行投資、技術(shù)改造和獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀員工，實(shí)現(xiàn)了“國(guó)家得大頭、集體得中頭、個(gè)人得小頭”的初衷。
不過在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，只需繳納稅收的國(guó)企也得不到國(guó)家的照顧，必須參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)了，這也為后來國(guó)企的虧損埋下了伏筆。
當(dāng)政府的收入主要來源是所收稅費(fèi)的時(shí)候，稅費(fèi)又在國(guó)家和地方之間進(jìn)行分配，而不是以前那樣財(cái)政收入絕大部分歸中央。經(jīng)過八十年代幾次調(diào)整，各省和中央進(jìn)行談判，各省按照固定比率或固定數(shù)額向中央繳納部分財(cái)政收入，這就是所謂的“財(cái)政包干制”。
這種分配方式讓中央政府的財(cái)政收入份額迅速下降，到八十年代中央政府和地方政府財(cái)政收入基本上就是五五開了。發(fā)展到九十年代中期，中央和地方的財(cái)政收入比已經(jīng)達(dá)到了３:７左右。然而中央政府還承擔(dān)了大量國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)，關(guān)源又不截流讓中央政府負(fù)擔(dān)沉重，并造成了大量財(cái)政赤字。
中央政府錢少了，其宏觀調(diào)控的能力就減弱了，地方的自主權(quán)一大，就能不聽中央的話?？瓷先ィ胤阶灾鳈?quán)越大，就越能提升地方經(jīng)濟(jì)活力，并激活地方級(jí)別的競(jìng)爭(zhēng)，讓發(fā)展來的更快一些，但“一管就死，一放就亂”這句話并不是空穴來風(fēng)。
各地拿到足夠的自主權(quán)以后，要做的第一件事就是大干快上，什么項(xiàng)目賺錢搞什么項(xiàng)目。如果中央對(duì)地方投資項(xiàng)目進(jìn)行控制, 地方政府就會(huì)爭(zhēng)取中央對(duì)項(xiàng)目的支持，或采取化整為零、搞拼盤工程的辦法，把一些項(xiàng)目的投資規(guī)模壓縮到地方審批的范圍之內(nèi)。比如在九十年代中期，全國(guó)生產(chǎn)空調(diào)器的廠家有７０多家, 年產(chǎn)能力在５０００以下的生產(chǎn)廠家多達(dá)４３ 家，就是為了降低審批核準(zhǔn)的門檻，讓中央插不進(jìn)手。
但很顯然，這樣的重復(fù)投資很不經(jīng)濟(jì)，競(jìng)爭(zhēng)力也很弱。
低效的重復(fù)投資還在其他領(lǐng)域出現(xiàn)，比如在當(dāng)時(shí)除港澳臺(tái)之外的全國(guó)三十個(gè)省、市、自治區(qū)中，生產(chǎn)鋼鐵的有２９個(gè)，鐵合金的２８?jìng)€(gè)，硫酸和燒堿的２９個(gè)，電石的２９個(gè)，交流電動(dòng)機(jī)的２９ 個(gè)，機(jī)床的２８?jìng)€(gè)，汽車的２７個(gè)，彩電的２７個(gè)——幾乎每個(gè)省都要發(fā)展自己的一套工業(yè)體系，形成了惡性競(jìng)爭(zhēng)。在搞起自己的工業(yè)之后，各省又搞了地方保護(hù)主義來保護(hù)自己的產(chǎn)業(yè)，內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)都顯得無從談起了。
各省自搞一攤，如果發(fā)展不好，這就是重復(fù)投資，是對(duì)資源的浪費(fèi)，還造成了地方保護(hù)主義；要是發(fā)展得都很好，估計(jì)中央就更睡不著覺了——這不就成了幾十個(gè)獨(dú)立王國(guó)了么？
所以到了九十年代中期，財(cái)政包干制必須要進(jìn)行改革了。
０４放出了土地財(cái)政的魔鬼
１９９４年，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理力推分稅制改革。為了力推改革，他還親自跑去各地方說服地方領(lǐng)導(dǎo)削減地方財(cái)權(quán)。在“統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)”的原則下，劃分中央稅、地方稅和共享稅，分設(shè)國(guó)稅、地稅兩大征收機(jī)構(gòu), 確定中央和地方的事權(quán)和支出范圍：中央政府主要承擔(dān)全國(guó)性公共事務(wù)，包括國(guó)防外交，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資等；地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共事務(wù)，如本地行政管理，公共安全，基本建設(shè)，城市維護(hù)和建設(shè)，文化教育，衛(wèi)生事業(yè)等。
在稅種劃分上，當(dāng)時(shí)消費(fèi)稅的全部、增值稅的７５%劃歸了中央收入，后來所得稅收入中的６０%也劃歸了中央。這就讓中央重新確立了財(cái)政分配中的支配地位，宏觀調(diào)控能力有所上升，地方的自我保護(hù)傾向受到抑制。
分稅制改革扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政能力薄弱的狀況。１９９５年后，中央財(cái)政收入占ＧＤＰ的比重和占國(guó)家財(cái)政收入的比重均不斷上升，而中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重在分稅制改革前后變化不大，這就相當(dāng)于地方的財(cái)政支出義務(wù)沒有減輕，但是財(cái)政收入份額被切走了很大一塊。
形勢(shì)當(dāng)時(shí)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，分稅制改革后地方政府財(cái)政上開始不堪重負(fù)了。尤其是近年來地方政府用５０%的財(cái)政收入應(yīng)付了８０%的事權(quán)支出，簡(jiǎn)直是又要馬兒跑，又要馬兒不吃草。
地方政府就得找新的財(cái)源，那該怎么辦？１９９８年開始的住宅商品化改革，給地方政府指了一條明路——賣地！
１９９８年底《中華人民共和國(guó)土地管理法》通過，修改議案中增加了國(guó)有土地使用權(quán)和集體所有的土地經(jīng)征用后的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓和國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度的內(nèi)容，標(biāo)志著土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度在我國(guó)正式確立。２００２年，國(guó)土資源部又出臺(tái)了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，成為了地方政府出讓土地增加財(cái)政收入的契機(jī)。
而且地方政府賣地以促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)，除了土地轉(zhuǎn)讓收入還有其他稅收相關(guān)收入：房地產(chǎn)開發(fā)中，還有營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、教育附加費(fèi)、城建稅、印花稅、契稅和耕地占用稅等稅收收入。除了個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅由中央和地方分享外，其余稅種全歸地方政府獨(dú)享，這對(duì)地方政府來講簡(jiǎn)直是太棒了。
后來地方政府對(duì)賣地的依賴，就逐漸形成了土地財(cái)政。
０５土地財(cái)政是怎么幫助城市化的
單純一塊地的價(jià)值很低，哪怕去農(nóng)村征地，征很平整的耕地也收不上價(jià)。
土地想要有高價(jià)值，就得由征來地的地方政府搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。最基本的，通水通電通網(wǎng)，通公路地鐵，交通越方便越好。再高級(jí)點(diǎn)，附近規(guī)劃好醫(yī)院和學(xué)校，學(xué)區(qū)房的價(jià)格跟著漲。要是附近有綜合性購(gòu)物場(chǎng)所，這塊地的價(jià)值立即就能漲上去——這也是為什么萬達(dá)廣場(chǎng)那么受地方政府歡迎的原因，哪里萬達(dá)廣場(chǎng)開建了，哪里的地價(jià)就能上去，房子也能賣好。
雖然基礎(chǔ)建設(shè)都應(yīng)該是平等的，但顯然有些基建比另一些更平等。比如修路造橋、水電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先度就遠(yuǎn)高于醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)建設(shè)，而且前者投入立竿見影，能吸引更多資金，后者投入大、收效周期長(zhǎng)而且不一定顯著，一不小心還可能給他人做了嫁衣（比如武漢好大學(xué)多，培養(yǎng)的優(yōu)秀大學(xué)生卻多去了珠江三角洲）。
對(duì)于地方政府官員說，與其在自己任期內(nèi)不一定能見效的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、環(huán)保、文化等事業(yè)上加大投資，不如在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上多投錢。
這就造成了土地財(cái)政的兩面性。一方面，財(cái)政分權(quán)之后，特別是在ＧＤＰ作為官員考核硬條件下，地方政府有著發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，會(huì)積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)生和引入。為了籌錢進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，賣地收入就成了地方政府?dāng)U大財(cái)源的法寶。正是賣地得到的錢，讓地方政府大搞基建，促進(jìn)了城市化的快速發(fā)展。
而另一方面，相對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市面積的不斷擴(kuò)大，城市的“軟環(huán)境”，即教育、文化、醫(yī)療、環(huán)保等領(lǐng)域發(fā)展相對(duì)滯后。舉個(gè)例子，上個(gè)世紀(jì)八十年代末，國(guó)家就制定了預(yù)算內(nèi)教育撥款占ＧＤＰ的比重在２０００年應(yīng)該達(dá)到發(fā)展中國(guó)家４%的平均水平的目標(biāo)，結(jié)果直到２０１２年教育經(jīng)費(fèi)占ＧＤＰ的比重才剛超過４%。作為對(duì)照，就連馬來西亞這樣的發(fā)展中國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)占ＧＤＰ的比重在１９９２年就達(dá)到了５.５%。
在土地財(cái)政驅(qū)使下，地方政府當(dāng)然希望地價(jià)賣得越高越好，于是它的存在也成了高房?jī)r(jià)的幫兇。高房?jī)r(jià)和教育、文化、醫(yī)療、環(huán)保等資源的相對(duì)稀缺，也在一定程度上抑制了城市化的發(fā)展。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡昉在最近的演講中就提到，跟中國(guó)發(fā)展程度相仿的中等偏上收入國(guó)家來比，中等偏上收入國(guó)家的城市化平均水平是６５%，而中國(guó)目前只有５８%。另一大城市化的阻礙是戶籍制度，如果排除掉沒有城市戶口、難以享受到城市福利的農(nóng)民工群體的話，中國(guó)戶籍人口城市化率也就只有４２%。
簡(jiǎn)單說，土地財(cái)政對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的積累相當(dāng)有利，但對(duì)城市里的人和想進(jìn)城的人卻都是相對(duì)不友好的。
０６新一輪交易
土地財(cái)政還有一大壞處，那就是，既然賣地這么爽，那么地方政府就會(huì)沉迷賣地不能自拔，財(cái)政收入大部分靠賣地。
２０１７年國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入超過５萬億，同比增長(zhǎng)４０.７%，按照公眾號(hào)“智谷趨勢(shì)”的統(tǒng)計(jì)，不少最近幾年表現(xiàn)優(yōu)異的二線城市，如杭州、南京、成都、武漢等，２０１７年城市土地出讓金收入與市級(jí)一般公共預(yù)算收入的比值大于１，也就是說這些表面光鮮的城市，賣地收入都大于其市級(jí)一般公共預(yù)算收入。
財(cái)政收入狀況比較好的城市，賣地大搞建設(shè)還能維持。產(chǎn)業(yè)多樣性不強(qiáng)的小城市冒險(xiǎn)建新城，則容易出問題。比如依賴煤炭產(chǎn)業(yè)的湖南耒陽，也曾打算借著高鐵的東風(fēng)建新城，指望賣地能夠得到超額收益。
近幾年耒陽非稅收入大幅下降，稅收收入不穩(wěn)定，債務(wù)壓力卻越來越大，不少錢又投入到了棚戶區(qū)改造等工程中，結(jié)果就是財(cái)政緊張，甚至出現(xiàn)了在職干部職工工資延遲發(fā)放的情況。
債務(wù)壓力成了不少地方政府的問題，尤其是在前半年去杠桿的大環(huán)境下，很多地方政府都快堅(jiān)持不下去了。下半年基調(diào)變成了“穩(wěn)杠桿”，地方政府又開始拼命發(fā)債，８月的政府新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模為４２６７億，較７月增長(zhǎng)了３.２倍。
顯然，這樣繼續(xù)加杠桿搞基建賣地回款的套路，以后怕是不能持續(xù)，因?yàn)橐环矫鎰倓傂列量嗫嗳サ母軛U又要反彈，另一方面，下半年還有一個(gè)基調(diào)是“堅(jiān)決遏制房?jī)r(jià)上漲”，這就導(dǎo)致了不少地方因?yàn)榉康禺a(chǎn)商不看好長(zhǎng)期的房?jī)r(jià)漲幅，土地甚至流拍了，賣地都賣不出了。長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，不遏制房?jī)r(jià)上漲也不行了，一方面是中國(guó)新生兒數(shù)量越來越少，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看對(duì)住房需求會(huì)萎縮，另一方面六個(gè)錢包都掏出來了，居民杠桿率去年達(dá)到了４９%了，再讓居民加杠桿，不僅不厚道也很危險(xiǎn)。
賣地賺錢越來越難，那其他地方政府收入渠道呢？不好意思，非稅收入正在整頓，一定會(huì)越來越少的；稅收收入的話，營(yíng)改增了解一下，原來屬于地方政府的營(yíng)業(yè)稅要沒了，改成地方和中央共享的增值稅……地方政府的財(cái)源是在不斷萎縮的。但是地方政府的財(cái)政支出和事權(quán)肯定會(huì)日益增長(zhǎng)，真是想我冷艷還想我輕佻又下賤。
所以對(duì)于地方政府來說，以后可能會(huì)出現(xiàn)這樣幾種情況：
１. 三線以下城市，尤其是產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、財(cái)力不足的，人口也在持續(xù)流出，可能就此徹底佛系，減少公共開支，適應(yīng)人口流失、產(chǎn)業(yè)萎縮的新常態(tài)。
２.? 二線城市競(jìng)爭(zhēng)會(huì)愈發(fā)激烈，做大省會(huì)理直氣壯，爭(zhēng)奪最后能夠讓自身實(shí)現(xiàn)飛躍的時(shí)間窗口期，在爭(zhēng)奪人才和產(chǎn)業(yè)上競(jìng)爭(zhēng)會(huì)越來越慘烈。最近幾年的搶人大戰(zhàn)，就是從武漢率先挑起，今年的西安和天津鬧得最厲害。如果不能吸引一二線城市人口，則會(huì)從本省三線及以下城市吸引人口，省會(huì)吸血格局已經(jīng)形成。
３.? 一線城市則相對(duì)淡定，財(cái)力充足的它們會(huì)選擇精耕細(xì)作，把本市的教育、文化、環(huán)境等短板補(bǔ)齊，尤其是像北京這種自然稟賦不佳但產(chǎn)業(yè)吸引力極強(qiáng)的城市，會(huì)不惜舍棄部分低端產(chǎn)業(yè)來緩解其教育、衛(wèi)生、環(huán)境資源的緊張局面。
４. 如果地方政府實(shí)在不堪重負(fù)，新一輪財(cái)政改革可能會(huì)發(fā)生，以提高地方政府財(cái)力。
可能到時(shí)候，又要開始新一輪和魔鬼的談判了，但愿這次我們能談出個(gè)好價(jià)錢。
來源：非凡油條（ＩＤ：ｄｉｑｉｕｚｈｅｎｇｓｈｉｊｕ）
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