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農(nóng)業(yè)具有弱質(zhì)性是很多人強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)必須保護(hù)的主要理由之一。然而，農(nóng)業(yè)保護(hù)最多只能化解農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的負(fù)面影響，而無法消除農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性。從國際經(jīng)驗(yàn)看，只有發(fā)展
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)才能使農(nóng)業(yè)成為能與其他產(chǎn)業(yè)平等競爭的產(chǎn)業(yè)。所以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是消除農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的治本之策，而農(nóng)業(yè)保護(hù)只是化解農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性負(fù)面影響的治標(biāo)之計(jì)。
? ? ? ?2002年以來，中央和地方財(cái)政投向農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼總額越來越大，但農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性并沒有消除，農(nóng)業(yè)的競爭力并沒有上升，
農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的滿意度和從事
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性也沒有提高。面對這樣一種局面，究竟是花費(fèi)越來越多的財(cái)政資金保護(hù)一個(gè)始終無法同其他產(chǎn)業(yè)競爭的農(nóng)業(yè)，還是花大力氣建設(shè)一個(gè)能夠同其他產(chǎn)業(yè)競爭的農(nóng)業(yè)？答案是不言自明的?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)不可能在一個(gè)脫離了市場競爭和沒有市場風(fēng)險(xiǎn)需要防范的環(huán)境中形成，所以建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，
農(nóng)業(yè)政策必須轉(zhuǎn)型。
? ? ? ?將替代農(nóng)戶規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的政策轉(zhuǎn)為?
? ? ? ?激勵(lì)農(nóng)戶追求效益的政策?
? ? ? ?改革初期推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其政策實(shí)質(zhì)是通過賦權(quán)激勵(lì)農(nóng)民提高生產(chǎn)效率，現(xiàn)在采用的糧食最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲等舉措，其政策實(shí)質(zhì)是化解農(nóng)民的市場風(fēng)險(xiǎn)，以確保他們的收入不下降。應(yīng)該肯定，這些政策具有穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和保障農(nóng)民利益的積極作用，但是不能忽略它們存在扭曲價(jià)格和增加庫存等負(fù)面影響。其中，價(jià)格扭曲會(huì)削減農(nóng)業(yè)資源配置效率，庫存增加會(huì)破壞生產(chǎn)的穩(wěn)定。也就是說，這些為農(nóng)戶規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的政策從短期看是有效的，從長期看會(huì)因?yàn)槔鄯e的財(cái)政負(fù)擔(dān)逐步增大而變得越來越難以為繼。
? ? ? ?作為世界上人口最多的國家，食物安全是至關(guān)重要的戰(zhàn)略問題，任何時(shí)候都不可掉以輕心。保障食物安全的關(guān)鍵舉措是消除農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)。在化解農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)方面，政府的責(zé)任是構(gòu)建具有公共品性質(zhì)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系，具體包括
農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)和推廣體系，農(nóng)業(yè)氣象信息和農(nóng)產(chǎn)品市場信息收集整理、分析發(fā)布體系，以及道路、水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系，使廣大農(nóng)戶及時(shí)得到所需的技術(shù)、信息和基礎(chǔ)設(shè)施。
農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的責(zé)任是優(yōu)化資源配置，將其所在區(qū)域的資源比較優(yōu)勢和市場競爭優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。只有形成了政府做好應(yīng)由政府做的事情不承擔(dān)農(nóng)戶職責(zé)，農(nóng)民做好應(yīng)由農(nóng)戶做的事情不承擔(dān)政府職責(zé)的局面，才能把有作為的政府、有效率的市場和有追求的農(nóng)戶的功能都充分發(fā)揮出來。
? ? ? ?將黃箱政策逐漸轉(zhuǎn)為綠箱政策?
? ? ? ?倘若農(nóng)戶非農(nóng)收入持續(xù)增加而農(nóng)地不
流轉(zhuǎn)且農(nóng)地利用沒有任何限制，不耕種的
土地確實(shí)有可能越來越多。然而，我國的情形并非如此。近年來，一方面農(nóng)戶的數(shù)量隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)逐漸減少，另一方面農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營規(guī)模隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)而逐漸增大。農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營規(guī)模越大，就越適宜種植土地密集型農(nóng)作物。在這種內(nèi)生的農(nóng)作物選擇機(jī)制的作用下，糧食生產(chǎn)的下滑肯定是有限的和短期的。
? ? ? ?農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼對內(nèi)會(huì)降低資源配置效率，對外會(huì)受到WTO規(guī)則的約束。在防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格信號扭曲和規(guī)避WTO規(guī)則對黃箱政策的限制方面，各國的基本做法是將
農(nóng)業(yè)支持與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤，將屬于黃箱政策的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逐漸轉(zhuǎn)為屬于綠箱政策的農(nóng)業(yè)支持。如美國在2014年農(nóng)業(yè)法案頒布后，它的黃箱補(bǔ)貼降到極低水平。我國也要將屬于黃箱政策的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逐漸調(diào)整為綠箱政策的農(nóng)業(yè)支持。
? ? ? ?最近幾年，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升。目前，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)高于配額內(nèi)的進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品到岸完稅價(jià)格。如牛羊肉和豬肉的進(jìn)口到岸完稅價(jià)格每噸分別不到2.6萬元和1.2萬元，低于國內(nèi)零售市場上牛羊肉和豬肉價(jià)格的一半。在這種情形下提高國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，既有增加農(nóng)民收入的一面，也有加大國外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口壓力的一面。我國作為一個(gè)人均農(nóng)業(yè)資源相對稀少的人口大國，利用國外農(nóng)業(yè)資源和國際農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)劑國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給，減輕國內(nèi)農(nóng)業(yè)的資源環(huán)境壓力是必要的。但是，農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)口會(huì)影響我國農(nóng)民的就業(yè)和收入。
? ? ? ?將實(shí)物形態(tài)的產(chǎn)權(quán)政策轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài)的產(chǎn)權(quán)政策?
? ? ? ?現(xiàn)實(shí)中草原、森林和濕地的產(chǎn)權(quán)界定方式有照搬農(nóng)業(yè)做法的傾向。但草原、森林和濕地與
耕地相比有很大的不同，簡單地模仿農(nóng)業(yè)做法并不恰當(dāng)。下面以草地
畜牧業(yè)為例加以說明。
? ? ? ?1.草原畜牧業(yè)的核心問題，是協(xié)調(diào)穩(wěn)定的畜群規(guī)模和波動(dòng)的草地產(chǎn)草量的關(guān)系，以及各塊草地適宜放牧的季節(jié)的差異
? ? ? ?在歷史上，牧民通過游牧來協(xié)調(diào)不穩(wěn)定的草地產(chǎn)草量和穩(wěn)定的畜群規(guī)模之間的關(guān)系。在現(xiàn)實(shí)中，游牧已不是協(xié)調(diào)這種關(guān)系的惟一措施，新增措施包括補(bǔ)飼、建暖棚、接冬羔和秋季出欄育肥畜等。從趨勢上看，由于草地產(chǎn)權(quán)界定到戶有利于增強(qiáng)牧戶激勵(lì)、實(shí)現(xiàn)外部性內(nèi)部化、制止產(chǎn)權(quán)侵犯行為和形成明確的預(yù)期收益，所以隨著牧戶平均經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，以產(chǎn)權(quán)劃分和圍欄方式將特定草地和特定牧戶對應(yīng)起來的適用范圍會(huì)逐步擴(kuò)大。然而，目前這種做法還不具有普適性。
? ? ? ?草原的社區(qū)成員具有共同認(rèn)可的行為規(guī)范和相互信任、相互幫助的傳統(tǒng)。他們關(guān)系緊密，便于監(jiān)督和制止搭便車行為，采取集體行動(dòng)的協(xié)調(diào)成本較低，這是社區(qū)草地采用共有共管的產(chǎn)權(quán)安排的重要原因。社區(qū)草地共有共管是利益相關(guān)者協(xié)調(diào)利益、減緩沖突和合作共贏的基礎(chǔ)，是將草地利用的穩(wěn)定性與靈活性結(jié)合起來的途徑，是提高草原生態(tài)系統(tǒng)完整性的舉措。這是社區(qū)草地共有共管具有悠久歷史的重要原因。
? ? ? ?2.產(chǎn)權(quán)界定方式不當(dāng)是我國草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)利用的效果相對較差的重要因素
? ? ? ?（1）產(chǎn)權(quán)界定單一化。草原產(chǎn)權(quán)界定的對象可以是地塊，也可以是放牧權(quán)。界定放牧權(quán)與界定地塊相比有三個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是有利于維護(hù)社區(qū)成員在草地利用上相互監(jiān)督的機(jī)制。二是有利于形成制約產(chǎn)權(quán)侵犯的集體行動(dòng)，即界定放牧權(quán)下的產(chǎn)權(quán)侵犯是牧戶挑戰(zhàn)牧戶群體，而界定地塊下的產(chǎn)權(quán)侵犯是牧戶挑戰(zhàn)牧戶。三是有利于開展草地流轉(zhuǎn)。即放牧權(quán)流轉(zhuǎn)比草地流轉(zhuǎn)更靈活。然而，我國幾乎采用了單一的地塊界定方式。
? ? ? ?（2）圍欄范圍擴(kuò)大化。圍欄的主要功能是消除草地利用糾紛。圍欄的正面效應(yīng)是相對穩(wěn)定的，而負(fù)面效應(yīng)會(huì)隨著圍欄密度提高而增大，所以圍欄不宜擴(kuò)大化。然而，我國的草地圍欄有擴(kuò)大化的傾向。一是圍欄由解決草地糾紛的措施擴(kuò)大為界定草地產(chǎn)權(quán)的措施，即不管草地是否存在產(chǎn)權(quán)糾紛，均采用圍欄措施。二是圍欄由社區(qū)本位擴(kuò)大到牧戶本位。
? ? ? ?（3）草原生態(tài)破碎化。高密度的圍欄切斷了野生動(dòng)物的遷徙通道，限制了野生動(dòng)物取食范圍和交配條件；阻隔了畜群的飲水通道，加大了牲畜飲水困難，增加了牧戶的放牧成本。
草地分到戶除了模仿農(nóng)區(qū)分地到戶的經(jīng)驗(yàn)外，接受哈丁提出的“共有地悲劇”的假說也是重要原因?！肮灿械乇瘎 笔侵福喝绻莸毓灿卸笏接?，過牧的收入歸牧戶、過牧引發(fā)的草地退化損失由社區(qū)內(nèi)牧戶共同承擔(dān)，則所有牧戶都會(huì)追求家庭收入而忽視過牧對草地的破壞，直至草地破壞到社區(qū)內(nèi)的牧戶都無法放牧的地步。
? ? ? ?雖然從理論上講，私有化是資源產(chǎn)權(quán)安排的重要選項(xiàng)，但并不是唯一選項(xiàng)，更不能把資源產(chǎn)權(quán)私有化等同于產(chǎn)權(quán)配置優(yōu)化。資源產(chǎn)權(quán)安排與資源特性有關(guān)。一是可分性?？煞中匀醯馁Y源適宜界定給社區(qū)，如草地、濕地。二是戰(zhàn)略性。戰(zhàn)略性資源的產(chǎn)權(quán)適宜界定給地方政府或國家，特別稀缺且分布高度集中的戰(zhàn)略性資源應(yīng)界定為國有，如稀土資源。三是外部性。外部性特別顯著的資源應(yīng)界定為公有，如生態(tài)環(huán)境功能極為重要的森林、濕地、草原適宜劃為自然保護(hù)區(qū)。
? ? ? ?3.改革我國的草地畜牧業(yè)現(xiàn)有政策
? ? ? ?（1）開展放牧權(quán)
試點(diǎn)。以草地放牧權(quán)替代草地承包權(quán)有以下好處：一是控制社區(qū)的放牧總量要比控制每個(gè)牧戶的放牧總量簡單。二是放牧權(quán)流轉(zhuǎn)比草地流轉(zhuǎn)更靈活。三是有利于解決圍欄過密化導(dǎo)致的草地生態(tài)破碎化問題。四是放牧權(quán)管理便于同草地資源的紅線管理相協(xié)調(diào)。生態(tài)紅線約束下的放牧權(quán)和實(shí)際放牧權(quán)之差是要削減的放牧權(quán)。政府（包括非政府組織、企業(yè)和個(gè)人）可以生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞綄M削減的放牧權(quán)買下來并不再使用，進(jìn)而將過牧對草地生態(tài)系統(tǒng)的壓力消除掉。
? ? ? ?（2）改進(jìn)圍欄方式。圍欄是消除草地產(chǎn)權(quán)糾紛的重要舉措。然而，為了保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)完整性，確保圍欄的正面影響顯著大于其負(fù)面影響，一方面應(yīng)優(yōu)先用協(xié)調(diào)措施替代圍欄措施，以盡量降低圍欄的密度；另一方面要引導(dǎo)放牧權(quán)流轉(zhuǎn)，使牧戶的草地經(jīng)營面積達(dá)到圍欄的最低要求。
? ? ? ?（3）恢復(fù)草地共管。草地共有共管，是建立社區(qū)內(nèi)和社區(qū)間合作和協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)，是同時(shí)滿足草地權(quán)屬穩(wěn)定性和放牧地有彈性這兩個(gè)要求的基礎(chǔ)，也是確保牧戶的行為不損害社會(huì)利益和其他牧戶利益的基礎(chǔ)。
? ? ? ?2004年以來中共中央連續(xù)下發(fā)的12個(gè)一號文件，形成了完整的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系。它們對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、
農(nóng)民增收、
農(nóng)村穩(wěn)定起了重大作用。下一步的工作是把成熟的政策措施法制化，在法治的軌道上推進(jìn)
農(nóng)村改革。要按照農(nóng)民的訴求和實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，將“三農(nóng)”政策體系提升為法律法規(guī)，使其能更好地保護(hù)
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)村各類生產(chǎn)經(jīng)營主體公平參與市場競爭，保障市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。同時(shí)，把農(nóng)村法治建設(shè)和鄉(xiāng)規(guī)民約建設(shè)結(jié)合起來，提升農(nóng)村的治理水平。
