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? ? ? ?國務(wù)院辦公廳正式頒布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意見，就引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營提出了“十六條”意見，并下發(fā)通知要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

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? ? ? ?去年11月的中共十八屆三中全會《決議》掀起深化土地改革序幕，按照黨的十八大要全面深化農(nóng)村改革的精神，提出了推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、多種形式經(jīng)營改革等重大舉措，這被視為我國主要經(jīng)濟(jì)政策上的一個重大理論創(chuàng)新與變革性突破。

? ? ? ?2014年初，中共中央一號文件（《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》）明確列出了幾大方面的改革規(guī)劃，其中牽涉到農(nóng)村土地制度改革、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和競爭力、保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利等重要改革?！耙惶栁募泵鞔_在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。我們知道，土地問題涉及億萬農(nóng)民切身利益、事關(guān)全局，農(nóng)村土地改革無疑是塊“硬骨頭”。本次頒布的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“十六條”意見，可以說改革步子快起來了、范圍也大了很多，不少的政策措施突破性很強(qiáng)、政策意涵很深。筆者認(rèn)為，在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與新城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵階段，新一輪農(nóng)村土地改革特別是農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革，將給我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來重大機(jī)遇，但也是個特別重大的挑戰(zhàn)。

? ? ? ?改革最早始于農(nóng)村改革。80年代初期，我們實(shí)施以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村改革，農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了空前的解放；這一輪土地改革，可以說為三十多年來中國經(jīng)濟(jì)取得驕人成就奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著時間的推移和社會的發(fā)展，以及改革開放不斷深入發(fā)展，農(nóng)村土地改革又面臨著新的困難與挑戰(zhàn)。一方面，隨著改革重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，相關(guān)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策與經(jīng)營條件逐漸弱化，種地比較效益的下降以及青壯年農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化加快明顯。全國各地都不同程度地出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體嚴(yán)重流失、土地掠荒等現(xiàn)象，“誰來種地”已成當(dāng)前及今后農(nóng)村發(fā)展的最深層隱憂。另一方面，長期存在的二元化城鄉(xiāng)政策弊端凸顯，許多農(nóng)民并沒有充分享受到工業(yè)化帶來的權(quán)益，解決城鄉(xiāng)分化、農(nóng)村空心化、以及穩(wěn)定農(nóng)業(yè)等問題日益迫切。

? ? ? ?只有穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，中國經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展才有堅(jiān)強(qiáng)后盾；而要再一次推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，就必須進(jìn)行相應(yīng)的農(nóng)村土地改革，制定出相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展新戰(zhàn)略，還要努力提高我國農(nóng)產(chǎn)品的國際市場競爭力。一句話，全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化已是大勢所趨！

改革乃大勢所趨，那么，當(dāng)前的土地改革有什么大的關(guān)鍵問題呢？筆者認(rèn)為，第一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題。土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。早在國“十六條”正式頒布之前，安徽、海南、山東、上海等省市已就推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)改革進(jìn)行了試點(diǎn)探索，四川省還開展了土地抵押融資改革試點(diǎn)。這類局部區(qū)域范圍的試點(diǎn)改革，在改革思路和政策框架上形成了不少新觀點(diǎn)、新政策，但也遭遇了不小瓶頸制縛。比如來自農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等相關(guān)法律法規(guī)，以及土地產(chǎn)權(quán)制度等方面的限制。另一個土地改革的大問題是農(nóng)村建設(shè)用地入市。這個改革一旦改起來，那可是“大動作”，而不是“小改革”，有待今后改革進(jìn)一步推進(jìn)和深化。

? ? ? ?筆者認(rèn)為，通觀農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革“十六條”全文，《意見》有個政策精神要領(lǐng)特別清晰，那就是貫徹執(zhí)行過程中要“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)”，“推而不亂”，規(guī)范操作很重要。

? ? ? ?中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在下發(fā)的通知中就強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)各部門要“結(jié)合實(shí)際”認(rèn)真貫徹執(zhí)行。我們注意到，在《意見》的“總體要求”里，明確“改革的方向要明，步子要穩(wěn)”，并明確要求“要因地制宜、循序漸進(jìn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮”。在“規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”這一重要條文中，《意見》要求嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，“土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有”。 《意見》還進(jìn)一步明確指出，“沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營?！贝送?，“定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績效考核等方式”來推動土地流轉(zhuǎn)都是嚴(yán)格禁止的，要“防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利”。以上強(qiáng)調(diào)的部分假如得不到嚴(yán)格、規(guī)范、有序地執(zhí)行，一旦操作失范，其帶來的風(fēng)險將影響到改革的有效推進(jìn)，甚至影響到農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

? ? ? ?另外，本次農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意見有三條底線特別清晰，一是堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制；二是農(nóng)村土地承包關(guān)系堅(jiān)持穩(wěn)定不變；三是堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田；加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制。以上三條底線在《意見》的“基本原則”、以及相關(guān)條款中都得到不斷地強(qiáng)調(diào)。也就是說，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，是這次《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確的原則性政策底線。

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