“兩權”抵押是一個“結”點，它是很多條發(fā)展線路所交叉的重要環(huán)節(jié)。無論是城鎮(zhèn)化進程不斷加劇以及人口老齡化導致的“勞動力”缺失；還是要實現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)所需要的土地流轉；亦或是盤活農村經(jīng)濟，促進農民增收所需要的“外來資本”；以及讓大量閑置廢棄的農地農房恢復生機，都需要兩權抵押作為重要的支撐去沖破阻礙。繼2015年國務院印發(fā)的《關于開展農村承包土地的經(jīng)營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》之后，2016年3月24日，中國人民銀行聯(lián)合多部委正式發(fā)布《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》和《農村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》兩份重磅文件，并立即施行。而國家政策的出臺落實，無疑讓兩權抵押的貫徹執(zhí)行更有了“底氣”，也讓278個試點地區(qū)有了重要的政策依據(jù)。
開展“兩權”抵押試點能有效的盤活農村土地資產，促進農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農民增收致富，也為穩(wěn)步推進農村土地制度改革提供了最寶貴的經(jīng)驗和模式。雖然兩權抵押是在小范圍內進行“初體驗”，也是在經(jīng)歷各種試錯的過程，但不可否認的是，由于各地的環(huán)境不同，讓兩權抵押的落實之路遭遇到多方面限制，也逐漸的暴露出諸多的問題，如果不解決將這些發(fā)展路上的“攔路虎”，將極大阻礙整個“三農”發(fā)展以及全面建成小康社會的歷史性進程。
農房抵押法律政策的沖突與矛盾
農民住房是農民最重要的生存保障和財產，農民住房所依托于農村宅基地使用權，根據(jù)中國“地隨房走”的規(guī)定，農民住房財產權的抵押就包括住房所有權和宅基地使用權兩項“打包”抵押。根據(jù)《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》規(guī)定“借款人除用于抵押的農民住房外，應有其他長期穩(wěn)定居住場所”，但《土地管理法》規(guī)定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地“。既然都規(guī)定農民是“一戶一宅”，那又怎樣保障農民有“其他長期穩(wěn)定居住場所”？此外，如果農房順利抵押，而農民無力償還后，“貸款人應在保障農民基本居住權的前提下處置抵押物”，但農民在住房出賣（租）后又不能在申請宅基地，那基本居住權如何保障？貸款方也在農房的處置中再一次陷入相關政策的矛盾沖突里。試點地區(qū)的兩權抵押在執(zhí)行中一直受到“唯一住房”、“基本居住權”的牽絆和阻礙，這給相關法律政策帶來極大的挑戰(zhàn)。
“兩權”價值評估體系不健全
土地承包經(jīng)營權和地上種植物一起抵押，農村住房財產權與宅基地一同抵押才能真正的體現(xiàn)“兩權”的價值，但“兩權”價值的評估在操作層面遇到很大的阻礙。其一，土地上的種植物因時令不同、市場價格波動、自然條件影響、地域環(huán)境優(yōu)劣等難以做到準確的評估，其二，農民住房評估因為當?shù)厥袌鲆蛩厥沟脙r格相對低廉，而宅基地屬于集體所有，法律對于宅基地的抵押和買賣沒有放開，宅基地的評估也缺乏有效的指導。在目前的狀況下，銀行自行評估和雙方協(xié)商評估有一定的糾紛和難度；因此各地都在因地制宜探索開放適合的評估體系，借助第三方評估機構來籌劃合理的評估體系。但第三方評估機構關于“兩權”抵押的評估機制是否合理和完整仍有待考究。
農村征信系統(tǒng)不完善
“兩權”抵押能夠有效的執(zhí)行，在很大程度上有賴于農村信用環(huán)境和社會氛圍。但由于農村信用體系的建設缺乏法律政策依據(jù)、信息采集困難、農民本身的信用意識淡薄以及農戶信用評價機制的主觀性強等等因素導致農村金融服務成為農村經(jīng)濟發(fā)展的最大短板，各地金融機構在抵押貸款的過程中也是心存抵制，加之“兩權”的處置變現(xiàn)難等問題，導致“兩權”抵押貸款試點工作舉步維艱。
抵押物處置的限制
金融機構在兩權抵押中的“抗拒”之力中，最突出的就數(shù)對抵押物的處置了。不同于城鎮(zhèn)商業(yè)用地和商品房，農村的土地承包經(jīng)營權和宅基地的財產權，都只是細分產權，而不是一個完整的可用于抵押的產權，這是處置不良資產時面臨的一大挑戰(zhàn)。由于不是完整產權，銀行對于抵押物的處置權是有限制的，處置收益也要進一步分配，金融機構對此是顧慮重重。尤其是在抵押物的轉讓和流通方面，法律規(guī)定將受讓人限制在抵押人所在的集體經(jīng)濟組織成員(村民)范圍之內，處置受讓范-圍受限，變現(xiàn)將成為一種長期等待的過程，而這種等待也不一定就會有結果，這讓金融機構更是望而卻步。雖然農地抵押沒有限定這樣的范圍，但發(fā)生違約后對于農地的再流轉處置并非那么順暢，畢竟農村土地的流轉牽扯多方面的因素和現(xiàn)實環(huán)境的要求。不過有些地方也在探索新的機制，就是與諸如聚土網(wǎng)這樣的純市場化的專業(yè)土地流轉企業(yè)在農村土地、農村住房等抵押物再次流轉以及金融業(yè)務等方面建立合作，保障后續(xù)抵押工作機制的良性循環(huán)。當然，如果國家有更細化的兩權抵押物處置政策落地，將能有效的解決這個最突出的“攔路虎”。
政策漏洞可能導致的“投機”惡行循環(huán)
《土地管理法》中有這樣兩天規(guī)定：一是“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”；二是“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。有專家學者認為，這樣的政策本身并無問題，但遇到兩權抵押后就產生了法律漏洞。如果因貸款逾期金融機構行使抵押權后，村民喪失宅基地使用權的，理論上，再次申請是沒有限制和禁止的，因為抵押人并沒有進行出賣和出租。從另外的角度講，農民是否可以不斷申請新的宅基地蓋房抵押貸款，然后任由金融機構對抵押物進行處置？繼而循環(huán)進行此投機行為。當然這樣的循環(huán)說法可能在實際操作中有一定的困難，但并不能排除這種投機行為的產生。
農民保障風險防控體系亟待完善
我們一直在強調：農村土地和住房是農民最重要財產，同時也是他們生存的最后保障。兩權抵押試點的開展，逐步盤活農村資產，推進農村經(jīng)濟發(fā)展，但也會相應的出現(xiàn)部分農戶和經(jīng)營戶的“錢本位思想”，一心只想獲得抵押資金，并用于與農業(yè)生產經(jīng)營無關的高風險投資，這給農民后續(xù)生活保障帶來極大的風險。
“效率”的多項制約
在“兩權”抵押的調查中還有讓人很糾結的就是“效率”，農民或農業(yè)經(jīng)營主體抵押行為的產生很大一部分都是因為急需資金來發(fā)展農業(yè)事業(yè)，但因為兩權的調查環(huán)節(jié)及農房抵押的限制條件導致某些貸款緩慢和難以實現(xiàn)。主要有兩種現(xiàn)象：其一，農戶貸款流程復雜。有專家調查，江蘇省東?？h實踐得出僅僅貸款調查一個環(huán)節(jié)，就至少包括以下五個方面內容：農戶種植養(yǎng)殖經(jīng)營經(jīng)歷、生產場所、生產技術等；農民種植養(yǎng)殖產品的市場狀況、是否適銷對路、是否有固定銷售渠道等；農民土地經(jīng)營期限、各項費用支出、自有資金情況等；農民種植養(yǎng)殖設施及經(jīng)營方式等；農戶貸款真實用途等。讓農民貸款交易成本很高，金額卻偏低，加上貸款通過后需要兩到三個月的時間才下發(fā)，效率更為低下。其二，農房抵押條件限制。農村住房抵押需要提供抵押者有其他長期穩(wěn)定的居所證明才能進行申請，但既然要開放農房的抵押，又作了這樣的限制，能符合抵押貸款條件的寥寥無幾，這在一定程度上影響了兩權抵押工作的進程效率。
農村“兩權”抵押試點的穩(wěn)妥開展，無論在法律政策層面還是在金融機構創(chuàng)新服務方面都應作出突破，要在健全各配套措施的同時積極探索與諸如聚土網(wǎng)這樣的市場方面的農地、農房流轉和金融業(yè)務合作，為“兩權”抵押的全面開展提供可復制性的模式指導。這樣才能有效的盤活農村土地資產，增強農村土地資源效能，推進農村金融產品和服務方式創(chuàng)新，為農村金融注入新活力，提高農民貸款的可獲得性和便利性，從而促進現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。這也是國家深化農村改革勢在必行之舉，一切阻礙農村發(fā)展的“攔路虎”，也將會在“兩權”抵押試點不斷的推進過程中逐一掃清！
文：Evin Chu 歡迎轉載 請注明來源
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