摘要： 近期有媒體報(bào)道，海南省東方市四更鎮(zhèn)四而村地少人多，但村口的千余畝農(nóng)用地卻被四更鎮(zhèn)政府承包給個(gè)人，不許村民耕種。村民認(rèn)為，這塊地是由村民開墾出來的，應(yīng)歸村集體所有，并向東方市國(guó)土資源局主張土地權(quán)屬。
近期有媒體報(bào)道，海南省東方市四更鎮(zhèn)四而村地少人多，但村口的千余畝農(nóng)用地卻被四更鎮(zhèn)政府承包給個(gè)人，不許村民耕種。村民認(rèn)為，這塊地是由村民開墾出來的，應(yīng)歸村集體所有，并向東方市國(guó)土資源局主張土地權(quán)屬。事情的真相到底如何？本報(bào)記者前往實(shí)地進(jìn)行了探訪。
1 守著千畝土地?zé)o法耕種
村民為何說守著千畝土地?zé)o法耕種？為探尋事件真相，記者日前來到四更鎮(zhèn)四而村。四而村是東方市革命老區(qū)村莊之一，位于東方市北部。記者看到，糾紛地塊上有部分樹林，有部分土地撂荒，還有一部分地塊是剛耕種過。四更鎮(zhèn)四而村村委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)在全村總共838人，水田面積共68.8畝，耕地面積380畝。人均水田面積0.01畝，耕地面積人均0.45畝。
農(nóng)民大多靠土地生存，缺少土地的四而村村民日子過得緊緊巴巴，村民王先生說，村里的青壯年只能外出打工，這兩年工作越來越不好找，村民只好返鄉(xiāng)回家務(wù)農(nóng)，但是現(xiàn)在村里的土地非常少，平均每人不到半畝地。村民吉先生告訴記者，自家7口人，只有0.3畝多地，種地所得無法糊口，兩個(gè)兒子和兒媳也外出打工，家里的地就留給老兩口來種，這種情況在四而村很普遍。
其實(shí)四而村村口兩側(cè)，就有1000多畝土地，但村民們卻不能在上面耕種。四而村村民吳先生說，當(dāng)年農(nóng)場(chǎng)解散之后，四更鎮(zhèn)政府就應(yīng)該把土地還給村民復(fù)墾還耕。
為了主張權(quán)利，四而村村民查閱了海南省國(guó)土資源廳2007年編繪的《海南省農(nóng)村土地地籍圖集》，在東方市四更鎮(zhèn)這一頁(yè)上，四而村與鎮(zhèn)政府存在爭(zhēng)議的這塊地，權(quán)屬名稱為“四而村農(nóng)民集體”。與此同時(shí)，村委會(huì)還向記者提供了《四更公社地圖》（1978年編繪）、《四更鎮(zhèn)林場(chǎng)宗地圖》、《東方市土地利用現(xiàn)狀圖局部》等材料。
2 “誰開荒”成為土地爭(zhēng)議的關(guān)鍵
四而村村委會(huì)認(rèn)為，這塊地在被劃為林場(chǎng)用地以前，是由四而村村民開荒出來的，不是鎮(zhèn)政府所說的由鎮(zhèn)政府組織開荒，應(yīng)該屬于村集體所有，理當(dāng)盡快退還給四而村的4個(gè)村民小組復(fù)耕。
帶著村民的疑問，記者向四更鎮(zhèn)政府了解了具體情況。東方市四更鎮(zhèn)黨委書記王磊向媒體表示，當(dāng)時(shí)那塊地是荒坡，本來沒有人種植，因此把它規(guī)劃為了林地。承包合同上約定，出租用途是從事造林，同時(shí)允許套種林下經(jīng)濟(jì)作物。但在2015年7月承包人準(zhǔn)備種樹時(shí)，卻遭到了四而村村民的阻攔。
在調(diào)查中，四更鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人介紹說，上世紀(jì)60年代初期，四更鎮(zhèn)的沙荒丘面積占總面積的2/3，沙漠化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。為了防風(fēng)固沙和合理利用土地資源，當(dāng)時(shí)的四更公社決定成立造林小分隊(duì)駐扎該地育苗造林，通過開辦四更鎮(zhèn)林場(chǎng)，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界力量參加植樹造林。當(dāng)時(shí)將荒漠化最嚴(yán)重的1800多畝土地作為四更鎮(zhèn)林場(chǎng)的造林用地，并配有專門的護(hù)林隊(duì)伍進(jìn)行管理。
據(jù)調(diào)查，1964年，四更鎮(zhèn)林場(chǎng)歸四更人民公社管理；20世紀(jì)80年代中期，鎮(zhèn)農(nóng)工商貿(mào)易公司成立；20世紀(jì)90年代初期，四更鎮(zhèn)政府把四更林場(chǎng)交給鎮(zhèn)農(nóng)工商貿(mào)易公司經(jīng)營(yíng)管理。兩三年后因其經(jīng)營(yíng)不善被取消經(jīng)營(yíng)管理資格。1994年公司解散后，這塊地被鎮(zhèn)政府出租給個(gè)人黃忠祥，承包期限為50年，黃忠祥去世后，由他的兒子黃弟繼續(xù)承包。2011年，四更鎮(zhèn)政府和黃弟簽訂了變更合同約定。
幾十年來，林場(chǎng)周圍村莊的部分村民認(rèn)為林場(chǎng)范圍內(nèi)有自己的開荒地，私自侵占使用了500多畝，目前僅剩下1232.1畝。該負(fù)責(zé)人說，四更鎮(zhèn)林場(chǎng)從1964年至今，一直是由四更鎮(zhèn)人民政府管理。
曾經(jīng)的不毛之地，現(xiàn)在的價(jià)值可謂是日益凸顯。土地的歸屬權(quán)，直接影響到利益關(guān)系，這也正是土地權(quán)屬糾紛的源頭。
3 糾紛土地使用權(quán)歸鎮(zhèn)政府
作為地方政府，如何調(diào)處此類土地糾紛問題？
既要“實(shí)打?qū)崱钡亟鉀Q農(nóng)村土地領(lǐng)域突出問題，又要著眼從源頭上解決由土地問題引發(fā)的農(nóng)村矛盾糾紛。近年來，東方市委、市政府認(rèn)識(shí)到，只有通過重新土地確權(quán)，解決土地權(quán)屬不清的糾紛，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益保障，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。
其實(shí)早在2012年，東方市就開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作，包括兩類土地確權(quán)，即“二輪地”和集體地。2013年，東方市又相繼開展了農(nóng)村集體土地分割確權(quán)登記發(fā)證工作，明確用3年時(shí)間完成此專項(xiàng)工作。截至2016年1月11日，該項(xiàng)工作已完成外業(yè)測(cè)量面積159.59萬畝，內(nèi)業(yè)目前已提交了146個(gè)村莊共38778宗宗地的電子數(shù)據(jù)，并完成電子數(shù)據(jù)建庫(kù)登記面積121.1180萬畝，約占總?cè)蝿?wù)的87%。
但讓村民疑惑的是，東方市既然開展了土地權(quán)屬調(diào)查，那四更鎮(zhèn)政府和四而村村委會(huì)的土地糾紛為何未納入調(diào)查范疇？
東方市國(guó)土資源局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此爭(zhēng)議地一直以來都是屬于林地范疇，并未接到有關(guān)爭(zhēng)議的投訴，所以東方市開展幾次土地權(quán)屬調(diào)查，并未將其納入調(diào)查范圍里面。直到去年接到群眾申述后，東方市國(guó)土、測(cè)繪部門便及時(shí)組織四更鎮(zhèn)政府和四而村村委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人到爭(zhēng)議地現(xiàn)場(chǎng)指界，明確了爭(zhēng)議面積為1628.08畝。
在權(quán)屬調(diào)查中，東方市認(rèn)為，四而村村委會(huì)所提供的《四更公社地圖》（1978年編繪）只是1987年的行政區(qū)域圖，不能作為證明是四而村村委會(huì)土地權(quán)屬的依據(jù)；《四更鎮(zhèn)林場(chǎng)宗地圖》未蓋有測(cè)繪部門的印章，無法確認(rèn)該宗地圖的合法性；《海南省農(nóng)村土地地籍圖集》海南G032005號(hào)圖（2007年編繪）只是作為海南省農(nóng)村土地地籍調(diào)查情況參考圖，也不能作為證明是四而村村委會(huì)土地權(quán)屬的依據(jù)；《東方市土地利用現(xiàn)狀圖局部》也只能表明該爭(zhēng)議地的土地利用情況現(xiàn)狀圖，并不能作為證明是四而村村委會(huì)土地權(quán)屬的依據(jù)。
與此同時(shí)，四更鎮(zhèn)政府提供材料包括鎮(zhèn)政府與黃宗祥簽訂的《四更鎮(zhèn)林場(chǎng)承包合同書》、《間伐木麻黃樹合同書》、《補(bǔ)償協(xié)議書》及與其子黃弟簽訂的《關(guān)于對(duì)〈四更鎮(zhèn)林場(chǎng)承包合同書〉和〈間伐木麻黃樹合同書〉、〈補(bǔ)充協(xié)議書〉變更的合同》等，材料翔實(shí)充分。
東方市政府表示，四更鎮(zhèn)林場(chǎng)自1964年選址造林到開辦四更鎮(zhèn)林場(chǎng)至今，在第一輪、第二輪家庭土地承包期間，村民也沒有提出任何異議。2012年底，四而村群眾才對(duì)四更鎮(zhèn)林場(chǎng)土地提出爭(zhēng)議，四而村提供不出具有法律效力的證據(jù)材料。
對(duì)此，2015年12月31日，東方市政府下發(fā)《關(guān)于四更鎮(zhèn)林場(chǎng)土地權(quán)屬處理的決定》明確，依照《海南省土地權(quán)屬確定與爭(zhēng)議處理?xiàng)l例 》的有關(guān)規(guī)定，經(jīng)查明爭(zhēng)議土地的歷史使用情況和使用現(xiàn)狀，東方市作出如下處理決定：該爭(zhēng)議地所有權(quán)歸國(guó)家所有，使用權(quán)歸四更鎮(zhèn)人民政府。如不服本決定，可以自接到本決定書之日起60日內(nèi)，向海南省人民政府提起行政復(fù)議。
4 解決“疑難雜癥”還應(yīng)對(duì)癥下藥
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市周邊農(nóng)村土地被國(guó)家征收，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，征地補(bǔ)償款也在逐步提升，集體土地所有者依法維權(quán)意識(shí)也逐漸增強(qiáng)，在利益的驅(qū)動(dòng)下，紛紛要求用地單位對(duì)歷史上無償占用的土地予以退還，從而引發(fā)土地權(quán)屬糾紛。這類糾紛主要是人民公社時(shí)期平調(diào)集體土地組建的各種農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、牧場(chǎng)等，近年來，這些單位有些被撤銷，有些將土地租給別人，農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)年沒有履行征地手續(xù)，要求退還土地，引發(fā)土地權(quán)屬糾紛。
東方市四更鎮(zhèn)林場(chǎng)土地權(quán)屬糾紛案，就是十分典型的鎮(zhèn)村間的土地權(quán)屬之爭(zhēng)。這種因土地問題而發(fā)生糾紛的事件在近些年來時(shí)有發(fā)生。在這一樁樁土地權(quán)屬糾紛背后，值得人們深思的卻是應(yīng)該如何從根源上化解？
其實(shí)早在2001年，海南省委、省政府就決定開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，并將其作為黨和政府為民辦實(shí)事的項(xiàng)目來抓。據(jù)了解，海南土地確權(quán)工作涉及2597個(gè)村委會(huì)、20805個(gè)村民小組和205個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)林牧漁鹽場(chǎng)，土地總面積5303.1萬畝，其中農(nóng)村土地4999.3萬畝，全省土地確權(quán)任務(wù)面積為4886.6萬畝。2002年起，海南省先后開展了農(nóng)村土地確權(quán)、土地權(quán)屬糾紛調(diào)處、土地糾紛歷史遺留問題處理、農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。到2005年1月15日，已全面完成農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)林場(chǎng)土地使用權(quán)的確權(quán)工作，共完成農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證92810宗、面積4834.2萬畝，占農(nóng)村土地總面積4999.3萬畝的96.7%;建立了農(nóng)村土地權(quán)屬管理檔案81374宗，填寫土地界線核定書464244份、地籍調(diào)查表92810份，并建立了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證數(shù)字化信息系統(tǒng)。
截至2012年12月底，全省共完成村莊地籍調(diào)查面積181.5萬畝、確權(quán)178.6萬畝，已確權(quán)面積占農(nóng)村居民點(diǎn)（含集體建設(shè)用地）總面積約12.06億平方米（181萬畝）的98.7%;已完成審核繕證91.2萬戶，為89.7萬戶農(nóng)村居民頒發(fā)了宅基地的《集體土地使用證》，發(fā)證率占全省應(yīng)發(fā)證總農(nóng)戶數(shù)的97.7%（已除去違法用地、涉嫌建城鎮(zhèn)規(guī)劃、尚未建房宅基地、征收了土地的村莊、茅草房改造、拒不登記等客觀原因的比率）。
從2012年12月開始，海南省開始推進(jìn)全省農(nóng)村集體土地所有權(quán)共有宗地分割確權(quán)登記發(fā)證工作，將農(nóng)村集體土地共有宗地分割確權(quán)登記到實(shí)際權(quán)利人名下，即村民小組一級(jí)，以進(jìn)一步深化成果，建立產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村集體土地使用制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2015年6月，海南省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)《全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案》，提出到2015年底，各市縣（含洋浦不含三沙市）至少完成土地測(cè)量和核查公示工作；到2016年底，全省將基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，農(nóng)村耕地95%以上發(fā)包到戶，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書到戶率達(dá)95%以上。
同時(shí)，海南省國(guó)土資源廳還下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地共有宗地分割確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》提出，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，把土地權(quán)利證書發(fā)放到權(quán)利人手中，嚴(yán)禁以統(tǒng)一保管等名義扣留、延緩發(fā)放土地權(quán)利證書。
東方市國(guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，開展農(nóng)村集體土地共有宗地分割確權(quán)登記發(fā)證工作，有利于進(jìn)一步明晰集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)；有利于解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的深入。
在開展土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處工作中，海南省還注重將經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)正確可行的有關(guān)規(guī)定上升為法規(guī)，頒布了海南省第一部處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議問題的地方法規(guī)——《海南省土地權(quán)屬確定與爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》，為海南省進(jìn)一步依法確定土地權(quán)屬、處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議、維護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)利提供了依據(jù)。
有關(guān)專家認(rèn)為，土地權(quán)屬爭(zhēng)議歷史問題多，爭(zhēng)議時(shí)間長(zhǎng)，難點(diǎn)集中，焦點(diǎn)突出，土地權(quán)屬爭(zhēng)議多數(shù)屬于歷史遺留、久拖未決的“疑難雜癥”。因此，要在土地源頭解決土地權(quán)屬矛盾，通過農(nóng)村土地確權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
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