摘要：農(nóng)村宅基地不能抵押獲得貸款的法律禁區(qū)，如今正隱約顯現(xiàn)出一定的騰挪空間。按照國(guó)家發(fā)改委深化經(jīng)濟(jì)體制改革的有關(guān)工作安排，農(nóng)村住房抵押擔(dān)保貸款的試點(diǎn)工作，有望在2015年開(kāi)展。
農(nóng)村宅基地不能抵押獲得貸款的法律禁區(qū)，如今正隱約顯現(xiàn)出一定的騰挪空間。按照國(guó)家發(fā)改委深化經(jīng)濟(jì)體制改革的有關(guān)工作安排，農(nóng)村住房抵押擔(dān)保貸款的試點(diǎn)工作，有望在2015年開(kāi)展。
按照工作安排，與農(nóng)村住房抵押擔(dān)保貸款一并有望進(jìn)行擔(dān)保抵押試點(diǎn)的，還將包括農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)。而按照現(xiàn)行《擔(dān)保法》、《土地管理法》等約束，無(wú)論是農(nóng)村住房還是農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，都不能作為抵押擔(dān)保，進(jìn)而獲得貸款。
作為全國(guó)土地工作的主管部門(mén)，國(guó)土資源部將具體牽頭負(fù)責(zé)這項(xiàng)試點(diǎn)工作的推進(jìn)，而試點(diǎn)工作的初步方案，也將會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)共同會(huì)商確定。試點(diǎn)工作將采用封閉運(yùn)行的方式。
年內(nèi)試點(diǎn)有望
“從今年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的安排和規(guī)劃來(lái)看，確實(shí)要推進(jìn)農(nóng)村住房的抵押擔(dān)保貸款試點(diǎn)。”6月10日清晨，一位接近國(guó)土資源部的權(quán)威人士稱(chēng)，如果一切順利，2015年將選擇若干地區(qū)，對(duì)農(nóng)村住房抵押擔(dān)保貸款進(jìn)行試點(diǎn)工作。
在基本確定年內(nèi)開(kāi)展試點(diǎn)工作后，國(guó)土資源部將牽頭負(fù)責(zé)試點(diǎn)地區(qū)的遴選工作。按照國(guó)土資源部的初步設(shè)想，將在東部、中西部各類(lèi)典型地區(qū)選擇開(kāi)展試點(diǎn)工作，以為日后的工作積累經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)初期，將會(huì)嚴(yán)格控制試點(diǎn)地區(qū)規(guī)模，并采取封閉運(yùn)行的方式。
根據(jù)現(xiàn)行《擔(dān)保法》第37條第2款的規(guī)定，除以下兩種情況外，耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押：一是抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán);二是以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。
按照上述法條規(guī)定，由于農(nóng)民的宅基地不在法律規(guī)定的可以抵押的范圍內(nèi)，所以宅基地的使用權(quán)不能抵押。
十八屆三中全會(huì)后，國(guó)土資源部牽頭制定了兩條主線的土地管理制度改革方案，以落實(shí)十八屆三中全會(huì)政治決議《關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(下稱(chēng)《決定》)中“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的總體要求。一條主線是進(jìn)行農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)流轉(zhuǎn)試點(diǎn);另外一條主線，即是對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行改革試點(diǎn)。
在此之前，國(guó)土資源部曾著手制定《宅基地管理辦法》。在調(diào)研工作中，國(guó)土資源部的有關(guān)人員重點(diǎn)了解了農(nóng)村宅基地的擔(dān)保、抵押、轉(zhuǎn)讓等方面的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能問(wèn)題。
釋放金融通路
實(shí)際上，在對(duì)《宅基地管理辦法》進(jìn)行研討的過(guò)程中，國(guó)土資源部多位官員提出，積極配合有關(guān)部門(mén)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)中宅基地占有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?duì)宅基地轉(zhuǎn)讓范圍、轉(zhuǎn)讓中的集體土地權(quán)能及實(shí)現(xiàn)形式要進(jìn)行多方案設(shè)計(jì)并開(kāi)展試點(diǎn)探索。
記者了解到，為了做好試點(diǎn)的基礎(chǔ)性工作，國(guó)土資源部也同時(shí)部署，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。因?yàn)闊o(wú)論是試點(diǎn)工作，還是未來(lái)根據(jù)試點(diǎn)情況的全面推行，都必須要求農(nóng)村住房有明確的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍備案。
“按照現(xiàn)行的法律框架，農(nóng)村住房是無(wú)法轉(zhuǎn)讓的。實(shí)質(zhì)上，宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員用以滿(mǎn)足其居住要求的土地，因此，其財(cái)產(chǎn)權(quán)始終表現(xiàn)為缺位，在轉(zhuǎn)讓短期無(wú)法開(kāi)禁的前提下，對(duì)抵押擔(dān)保貸款進(jìn)行試點(diǎn)，無(wú)疑是一種快捷的路徑?！币晃粎⑴c《宅基地管理辦法》前期論證的專(zhuān)家向本報(bào)記者表示。
記者了解到，由于開(kāi)展農(nóng)村住房抵押擔(dān)保試點(diǎn)的工作，涉及到現(xiàn)行《擔(dān)保法》、銀行業(yè)風(fēng)控體系等問(wèn)題，因此，國(guó)土資源部將會(huì)同銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院法制辦等部門(mén)，聯(lián)合確定試點(diǎn)方案。
前述專(zhuān)家認(rèn)為，如果開(kāi)展試點(diǎn)，則意味著農(nóng)村住房獲得了一定程度上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，通過(guò)向銀行抵押貸款融資，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化將獲得更為通暢的融資渠道?！坝绕涫菛|部特大型城市周邊的農(nóng)村住房，其評(píng)估值較高，如果放開(kāi)抵押貸款的約束，將能夠使農(nóng)村獲得大量的資金，用以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化?！彼f(shuō)。
地方已有試點(diǎn)
如果這項(xiàng)試點(diǎn)得以順利開(kāi)展，將比照農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的程序，由國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大及其常委會(huì)申請(qǐng)?jiān)谠圏c(diǎn)區(qū)域內(nèi)，暫停現(xiàn)行《擔(dān)保法》實(shí)施的方式，依照多部門(mén)聯(lián)合商定的試點(diǎn)方案進(jìn)行試點(diǎn)工作。
同時(shí)，試點(diǎn)工作將會(huì)設(shè)置試點(diǎn)期限，并在試點(diǎn)期限到期后，進(jìn)行總結(jié)，以供決策層對(duì)下一階段的總體策略進(jìn)行定調(diào)。此前進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，有明確的試點(diǎn)鎖定期。
“但是，從客觀而言，已經(jīng)有地方進(jìn)行了內(nèi)容相近的試點(diǎn)工作，只不過(guò)沒(méi)有得到中央政府層面的正式授權(quán)，至于這些試點(diǎn)是否能通過(guò)此次試點(diǎn)工作轉(zhuǎn)正，目前還沒(méi)有明確的說(shuō)法?！鼻笆鰧?zhuān)家稱(chēng)。
早在2012年8月14日，廣東農(nóng)村金融工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)在梅州召開(kāi)，省長(zhǎng)朱小丹出席會(huì)議并宣布，農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，將在梅州和云浮兩市展開(kāi)。當(dāng)天的會(huì)議強(qiáng)調(diào)，此項(xiàng)試點(diǎn)的基本思路是，在國(guó)家法律和政策的框架內(nèi)，農(nóng)戶(hù)將宅基地使用權(quán)抵押給政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)，銀行即向農(nóng)戶(hù)提供信貸，這一政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為此提供保證。
在試點(diǎn)過(guò)程中，云浮市郁南縣農(nóng)戶(hù)將自家的農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等作為擔(dān)保物，就可以貸款建房。截至當(dāng)年5月11日，已經(jīng)有132戶(hù)從中獲益，累計(jì)發(fā)放貸款297.6萬(wàn)元。郁南的“信用+抵押物+規(guī)劃”模式，主要支持有轄區(qū)戶(hù)口、有信用、有一定資金、有規(guī)劃、有抵押物的“五有”農(nóng)戶(hù)新建、改建、擴(kuò)建自住房屋。
此前，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)徐德明曾向全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)主要官員表示，完善農(nóng)村宅基地管理制度工作“關(guān)鍵是心眼要好，出發(fā)點(diǎn)要正，把好事辦好，真正惠民，有利發(fā)展，保證耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高”。
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宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)法律制度的困境
1.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是有法律依據(jù)的?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地;土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！痹摋l規(guī)定土地的使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓?zhuān)m用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定宅基地上的住房是可以出賣(mài)出租的，只是對(duì)出賣(mài)、出租房屋后再申請(qǐng)宅基地作了限制。
2.宅基地上農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)主體的限制規(guī)定。1999年《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買(mǎi)的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！?004年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中第13條明確提出：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。”上述規(guī)定了買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村房屋的主體只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。
3.宅基地上房屋抵押流轉(zhuǎn)及宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的規(guī)定?！稉?dān)保法》第34條規(guī)定：“抵押人所有的房屋和其他地上附著物可以抵押?！钡?7條又規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！薄段餀?quán)法》第180條規(guī)定：“建筑物和其他土地附著物、建設(shè)用地使用權(quán)可以抵押?！钡?84條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：(一)土地所有權(quán);(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外?！?
