摘要：隨著農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化程度的加深，已承包到戶、高度分散的耕地等農(nóng)業(yè)資源如何流轉(zhuǎn)集中、提高使用效率？隨著精準扶貧戰(zhàn)略的實施，國家用于扶貧的資金如何有效覆蓋到“無業(yè)可扶”和“無力脫貧”的貧困人口？
隨著農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化程度的加深，已承包到戶、高度分散的耕地等農(nóng)業(yè)資源如何流轉(zhuǎn)集中、提高使用效率？隨著精準扶貧戰(zhàn)略的實施，國家用于扶貧的資金如何有效覆蓋到“無業(yè)可扶”和“無力脫貧”的貧困人口？村集體擁有的資源、資產(chǎn)、資金和國家投向農(nóng)村的項目資金如何得到有效利用？貴州省六盤水市探索總結(jié)出的“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”（以下簡稱“三變”）的經(jīng)驗，對其他地區(qū)解決這些現(xiàn)實問題有一定借鑒意義，對推進全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有一定參考價值。
“三變”的具體做法
貴州省六盤水市地處烏蒙山區(qū)，是一座資源型山地城市，也是一座城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征非常突出的城市。全市9965平方公里國土面積中，石漠化面積占32%。全市463萬畝耕地面積中，25度以上的坡耕地占47%。全市總?cè)丝?28萬人，居住著44個少數(shù)民族。所轄4個縣（特區(qū)、區(qū)）中，有3個國家級扶貧縣、1個省級扶貧縣。當(dāng)?shù)貜纳礁咂露?、居住分散、農(nóng)民文化程度低和貧困程度高的實際出發(fā)，創(chuàng)新土地和國家扶持資金使用方式，取得了初步成效，出現(xiàn)了一批“三變”的典型案例。
?。ㄒ唬┮浴百Y源變股權(quán)”，促進已承包到戶、高度分散的耕地等農(nóng)業(yè)資源流轉(zhuǎn)集聚和規(guī)模經(jīng)營，盤活閑置的、未承包到戶的集體資源和實物資產(chǎn)
六盤水市喀斯特地貌突出，耕地細碎，坡耕地多，發(fā)展高山特色農(nóng)業(yè)，需要在平整土地、引水修路等方面進行較大投入，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營的投資門檻較高，普通農(nóng)戶沒有這個實力。引入規(guī)模經(jīng)營主體，農(nóng)民和村集體以土地經(jīng)營權(quán)入股，是實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和集中、發(fā)展高山特色農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實路徑。
一是農(nóng)民以承包土地的經(jīng)營權(quán)入股。鐘山區(qū)大河鎮(zhèn)周家寨村的70戶農(nóng)民以20年的土地經(jīng)營權(quán)入股民潤蔬菜種植合作社，合作社理事長承擔(dān)入股農(nóng)戶保底分紅及各項生產(chǎn)開支，農(nóng)戶和合作社分別占30%和70%的股份。截至2014年底，全市共有17142戶農(nóng)民以承包土地的經(jīng)營權(quán)入股合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體，入股土地面積19.53萬畝。
二是村集體以土地經(jīng)營權(quán)入股。各地農(nóng)村或多或少都有一些園地、林地、草地、荒山、灘涂、水面等集體資源未承包到戶，要么閑置，要么以很低的承包費被少數(shù)人占有。為改變這個局面，在清理核實、確定權(quán)屬的基礎(chǔ)上，將這些未承包到戶的集體資源的經(jīng)營權(quán)折價入股。盤縣滑石鄉(xiāng)巖腳村以37.8畝集體荒山和河灘地經(jīng)營權(quán)，參照該市28600元/畝的征地補償費標準折價108.1萬元，入股貴州農(nóng)熠農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司。截至2014年底，全市共有15.5萬畝集體土地、7.4萬畝集體“四荒地”、6.3萬平方米集體水面入股合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體。
三是村集體以實物資產(chǎn)入股。村集體將投資興建或購買的房屋、建筑物、機械設(shè)備等實物資產(chǎn)作價入股，參與分紅。六枝特區(qū)隴腳鄉(xiāng)花德村將常年閑置的1000平方米原集體養(yǎng)殖場辦公用房作為出資，入股馳誠養(yǎng)殖專業(yè)合作社。
?。ǘ┮浴百Y金變股金”，創(chuàng)新財政扶持資金的使用方式，提高農(nóng)民和村集體閑置資金的使用效率
多年來，各級財政投入到農(nóng)村的資金基本上是一次性投入、一次性使用，投入分散、效益不高，形不成集體積累。在“三變”改革中，六盤水市把財政投入到農(nóng)戶的扶貧資金、投入到村集體的項目資金，作為農(nóng)戶和村集體的股金，集中投入到合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體，按股份比例分享收益，提高資金的使用效益，形成農(nóng)民和村集體穩(wěn)定增收的長效機制。
一是財政扶貧資金折資入股、股權(quán)收益落實到扶貧對象。財政性扶貧資金如何瞄準扶貧對象，是實現(xiàn)精準扶貧的難題?！罢圪Y入股、權(quán)益到戶”，是措施精準的有益嘗試。位于六枝特區(qū)郎岱鎮(zhèn)的貴州天地人和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司建設(shè)6000畝獼猴桃產(chǎn)業(yè)基地，預(yù)計到投產(chǎn)后總投資共1.5億元，其中使用國家扶貧資金3000萬元形成的股權(quán)收益，由全鎮(zhèn)精準扶貧戶（1755戶、4986人）長期分享。在六盤水市農(nóng)村商業(yè)銀行增資擴股過程中，鐘山區(qū)政府委托2家區(qū)級國有農(nóng)業(yè)公司以684萬元財政扶貧資金購買400萬股，股權(quán)收益按10∶1的比例在農(nóng)村與城市扶貧對象間進行分配。
二是財政項目資金折資入股、股權(quán)收益落實到村集體。在不改變資金使用性質(zhì)及用途的前提下，將財政投入到農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展類資金、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)和治理資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、支持村集體發(fā)展資金等量化為村集體的股金，入股到合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體，按股份獲得收益。六枝特區(qū)落別鄉(xiāng)抵耳村將財政壯大村級集體經(jīng)濟資金100萬元入股朝華農(nóng)業(yè)科技有限公司，種植高標準茶葉，在項目建設(shè)前三年每年保底分紅8萬元，第四年起每年遞增1萬元，最高至每年15萬元，股權(quán)及其收益納入村級集體資產(chǎn)管理。
截至2014年底，全市共整合扶貧、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等11個部門各類財政資金2.6億元投入合作社和龍頭企業(yè)，變?yōu)檗r(nóng)民和村集體持有的股權(quán)。
（三）以“農(nóng)民變股民”，在農(nóng)民、村集體與規(guī)模經(jīng)營主體之間建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，化解規(guī)模經(jīng)營主體在取得流轉(zhuǎn)土地、獲得當(dāng)?shù)卮甯刹亢娃r(nóng)民的支持保護、爭取國家扶持政策等方面可能遇到的難題
農(nóng)民和村集體以資源、資金入股，比單純的土地出租、資金出借，更有利于改善農(nóng)戶、村集體與規(guī)模經(jīng)營主體的關(guān)系，調(diào)動各方積極性，降低今后的摩擦成本。
一是通過農(nóng)民變股民，既增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，又贏得農(nóng)民支持保護?，F(xiàn)實生活中的很多案例表明，如果與周邊農(nóng)民的關(guān)系處理不好，規(guī)模經(jīng)營主體種植的特色水果、養(yǎng)殖的特色產(chǎn)品，在實際效益遠遠超過農(nóng)民起初的預(yù)期時，極易遭到農(nóng)民的偷盜、哄搶。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在勞動與收獲不同步、監(jiān)督成本高的天然障礙，如果規(guī)模經(jīng)營主體與周邊農(nóng)民僅僅是土地租賃和勞動雇傭關(guān)系，當(dāng)需要雇傭他們參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，這些農(nóng)民往往不會像經(jīng)營自家土地那樣精心勞作。周邊農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)、自籌資金入股后，經(jīng)營收益與自身利益密切相關(guān)，他們就會自覺保護規(guī)模經(jīng)營主體的產(chǎn)業(yè)、精心從事雇傭勞動。
二是通過村集體變股東，既增加村集體收入，又贏得基層干部支持保護。村集體在協(xié)調(diào)土地流轉(zhuǎn)、爭取國家扶持、維護生產(chǎn)秩序等方面可以發(fā)揮重要作用。村集體以土地使用權(quán)、國家扶持資金等入股，甚至“入干股”，可以顯著降低規(guī)模經(jīng)營主體與分散農(nóng)戶的交易成本。
“三變”是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展關(guān)鍵節(jié)點的重要探索
實行農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度后，耕地、林地等集體所有制資源的經(jīng)營權(quán)落實到了集體成員，當(dāng)時農(nóng)戶就業(yè)和收入主要靠這些資源，他們的生產(chǎn)積極性得到了充分調(diào)動，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實現(xiàn)了快速發(fā)展，全國多數(shù)地方因此而解決了農(nóng)民溫飽問題。隨著農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化問題越來越突出，繼續(xù)提高耕地、林地等農(nóng)業(yè)資源使用效率缺乏動力支撐。但另一方面，規(guī)模經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)往往會遭遇難以獲得足夠規(guī)模耕地、林地等農(nóng)業(yè)資源的瓶頸。如何把分散的耕地、林地等資源經(jīng)營權(quán)集中起來，與規(guī)模經(jīng)營主體對接，成為我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須解決的一個緊迫課題。
國家扶持農(nóng)村集體的項目資金越來越多，扶持貧困戶的力度越來越大，隨著收入的增長農(nóng)民的自有資金也在增加，這些資金迫切需要提高使用效益。規(guī)模經(jīng)營主體雖有一定資金實力，但要適應(yīng)農(nóng)業(yè)投資需求大、回收周期長的特征，也面臨一定的壓力。如何把分散在農(nóng)戶、村集體的各類資金集中起來，委托給有經(jīng)營能力的人管理、投向有長期回報的建設(shè)項目，使村集體有長期穩(wěn)定的收入為村民提供服務(wù)、使貧困戶有長期穩(wěn)定的收入以維持生計，成為我國實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化必須解決的一個緊迫課題。
在這一時代背景下，貴州省六盤水市創(chuàng)造的“三變”經(jīng)驗，為解決上述課題拓寬了思路，值得深入總結(jié)和剖析。“三變”的實質(zhì)，是以產(chǎn)權(quán)為紐帶，實現(xiàn)農(nóng)村資源、資產(chǎn)、資金的規(guī)模聚集、治理改進、效率提升。資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民，核心在于“股”。以“股”為紐帶，促進耕地、林地等資源和門面房、建筑物等資產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)民和村集體資金向規(guī)模經(jīng)營主體集聚，促進農(nóng)民、集體、規(guī)模經(jīng)營主體合作共贏。從“三變”實踐，我們可以得到以下啟示：
第一，貧困地區(qū)在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面同樣可以大有作為。中國改革是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村改革是從貧困地區(qū)開始的。當(dāng)時的改革邏輯，是自下而上，自弱而強。在全面深化改革的新階段，改革的邏輯是“依法改革”，頂層設(shè)計，自上而下。這有其必要性。但要注意防止在全面深化改革的新階段，貧困地區(qū)成為被改革遺忘的角落。推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，城郊地區(qū)、發(fā)達農(nóng)村容易成為人們關(guān)注的焦點。六盤水的“三變”實踐表明，貧困地區(qū)、純農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，同樣需要做好深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這篇大文章，同樣可以釋放產(chǎn)權(quán)制度改革紅利，同樣可以讓農(nóng)民有改革的獲得感。
第二，“三變”成功的關(guān)鍵是引入了外部企業(yè)家資源，即合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體的投資人、領(lǐng)辦人。農(nóng)民作為集體成員有獲得承包地的權(quán)利、作為扶貧對象有獲得扶貧資金的權(quán)利，村集體作為扶持對象有獲得國家扶持資金的權(quán)利，但他們不一定有有效使用這些資源和資金的能力。以前為什么一家一戶不能有效利用承包地、扶貧資金？以前辦村集體企業(yè)，為什么辦一個垮一個，造成大量鄉(xiāng)村債務(wù)？關(guān)鍵在于農(nóng)民和村集體缺乏技術(shù)、資金、經(jīng)營管理能力。在六盤水“三變”的典型案例中，無一例外都以規(guī)模經(jīng)營主體為平臺。引入規(guī)模經(jīng)營主體，就引入了資金、技術(shù)、管理、市場，彌補了農(nóng)戶和村集體的短板，產(chǎn)生聚合效應(yīng)、裂變效應(yīng)。
第三，“三變”成功的基礎(chǔ)是規(guī)劃和培育了區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。是“三變”成就了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，還是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)促成了“三變”？事物的真實邏輯是：地方政府規(guī)劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引進經(jīng)營主體、通過“三變”把分散的資源和資金聚合到經(jīng)營主體。選對、規(guī)劃好區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，才能對經(jīng)營主體產(chǎn)生吸引力。這么看來，是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃和培育，為“三變”提供了可能和保障；“三變”降低了經(jīng)營主體獲取資源和資金的交易成本。
第四，“三變”是個大課堂。在“三變”過程中，農(nóng)民和村集體增強了產(chǎn)權(quán)意識，從以前看重眼前的一次性貨幣補償，轉(zhuǎn)變?yōu)榭粗刭Y源和資金的增值潛力，眼光更加長遠。農(nóng)民和村干部增強了民主意識，村兩委要組織農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)、扶貧資金入股，需要與農(nóng)民平等協(xié)商。農(nóng)民和村干部增強了團隊意識，集體行動的觀念明顯增強。
深化“三變”改革的幾點建議
（一）應(yīng)注重配套改革的跟進
以集體建設(shè)用地使用權(quán)入股，一般參照國家征地時的土地補償費標準作價，股份占比相對容易確定。農(nóng)戶、村集體以農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)入股，缺乏完善的定價機制，所占股比差異較大。這取決于入股土地的質(zhì)量，也取決于農(nóng)戶與規(guī)模經(jīng)營主體的博弈。規(guī)模經(jīng)營主體的實際投資額不透明，農(nóng)戶和村集體以資源入股所占股比普遍偏低，這為以后可能出現(xiàn)的糾紛埋下了隱患。應(yīng)加快培育農(nóng)村資產(chǎn)評估市場，尤其是要加快完善農(nóng)村資源性資產(chǎn)的定價機制。如果當(dāng)?shù)赜谐墒斓霓r(nóng)地租賃市場，應(yīng)按租金除以長期利率的方法對農(nóng)地估值。應(yīng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機制，為農(nóng)戶、村集體、規(guī)模經(jīng)營主體股權(quán)轉(zhuǎn)讓或資金募集提供服務(wù)平臺。發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險，降低自然災(zāi)害和市場波動風(fēng)險。
?。ǘ?yīng)注重“合作社”出資和治理結(jié)構(gòu)的完善
在“三變”案例中，不少規(guī)模經(jīng)營主體自稱是“合作社”。但其出資、分配、管理并沒有采用合作制原則，基本上是一股獨大或純粹掛牌式“合作社”。應(yīng)引導(dǎo)這些規(guī)模經(jīng)營主體按合作制原則進行股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理方式再造。既然是“農(nóng)民變股民”，就要讓農(nóng)民和村集體履行股東的職責(zé)、行使股東的權(quán)力，參與重大決策的制定，而不僅僅只是被動地參與分紅。
（三）應(yīng)注重公平公正
財政性資金所形成資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分權(quán)需要進一步明確。盤縣淤泥鄉(xiāng)巖博村的“巖博農(nóng)民養(yǎng)殖專業(yè)合作社”，由村集體以22畝土地使用權(quán)作價66萬元，與36戶農(nóng)民出資2314萬元共同成立，村集體和36戶農(nóng)民各占2.8%和97.2%的股份。該合作社成立后，通過各種渠道申請到財政資金200萬元（包括中央財政基建項目資金60萬元、省級扶貧資金100萬元、縣級財政補助資金40萬元），全部按原股權(quán)結(jié)構(gòu)量化到村集體和36戶農(nóng)民，成為股東持有的新增配股。這36戶農(nóng)民顯然不是普通農(nóng)戶，更不可能是貧困戶。由他們占有財政資金（含扶貧資金）形成的資產(chǎn)，有失公允。必須明確，作為精準扶貧措施，扶貧資金折資入股所形成的股權(quán)，一定要落實給真正的貧困戶、特別是“兩無”（無業(yè)可扶、無力脫貧）人員。用國家扶持村集體的資金入股形成的股權(quán)，是村集體資產(chǎn)，應(yīng)歸全體成員集體所有。應(yīng)防止用支農(nóng)資金、扶貧資金形成的股權(quán)，被少數(shù)農(nóng)戶、非貧困戶占有。
