摘要： “十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，需要破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，培育發(fā)展新動力。中央提出的到2020年引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，既體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的本質(zhì)要求
“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，需要破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，培育發(fā)展新動力。中央提出的到2020年引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，既體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的本質(zhì)要求，又明確了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的階段性重點目標，有利于從需求和供給兩端為全面建成小康社會提供發(fā)展新理念、新方向、新動力。
就近城鎮(zhèn)化將為全面建成小康社會提供發(fā)展新動力
首先，就近城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力。就近城鎮(zhèn)化帶動大量農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，帶來消費需求的大幅增加，同時還產(chǎn)生龐大基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及住房建設(shè)等投資需求。其次，就近城鎮(zhèn)化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的重要依托。就近城鎮(zhèn)化產(chǎn)生集聚效益、規(guī)模效益和分工協(xié)作效益，極大地推動工業(yè)化進程。同時，城鎮(zhèn)化不僅能夠推動以教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展，也能夠推動以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主要內(nèi)容的消費型服務(wù)業(yè)和以金融、保險、物流等為主要內(nèi)容的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展，催生了一系列新業(yè)態(tài)。再次，就近城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要條件。城鎮(zhèn)化帶來人們生活方式改變，帶動消費需求將從“吃穿用”轉(zhuǎn)變到“住行學(xué)”，推動消費結(jié)構(gòu)和消費方式升級。城鎮(zhèn)化帶來人力資本和信息知識聚集，促進市場競爭、技術(shù)創(chuàng)新和改善管理，有利于提高資源集約利用，降低工業(yè)排放，實現(xiàn)低碳、綠色發(fā)展。最后，就近城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑。通過就近城鎮(zhèn)化，大量的農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居民人均資源占有量會大幅度增加，有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；⑹袌龌?，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，解決農(nóng)業(yè)增長、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收問題。就近城鎮(zhèn)化還可推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進基本公共服務(wù)均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。
就近城鎮(zhèn)化面臨的巨大發(fā)展難題不容忽視
當前，就近城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨諸多困境，主要存在產(chǎn)業(yè)支撐不足、資金嚴重短缺、政策不完善、規(guī)劃不合理等問題。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，支撐能力不足。政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特色不鮮明，一窩蜂地上重化工業(yè)、制造業(yè)，缺少區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和錯位發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重雷同，競爭力弱。片面理解“產(chǎn)業(yè)支撐”的含義，忽視社會建設(shè)和公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，城市服務(wù)功能不足，人氣不旺。二是融資渠道不暢，資金嚴重短缺。當前經(jīng)濟下行壓力大，財稅收入縮水，土地也不像以前那么好賣了，地方政府負債規(guī)模過大的風(fēng)險也逐漸暴露。而作為市場主體的企業(yè)，近些年普遍反映融資難、融資貴問題突出，中西部中小企業(yè)融資更是困難重重。商業(yè)銀行和政策性金融機構(gòu)因其農(nóng)村網(wǎng)點分布少、針對農(nóng)民的產(chǎn)品服務(wù)少，涉農(nóng)金融服務(wù)缺位比較嚴重。三是改革不到位，配套政策不完善。由于體制機制改革不到位，政策不配套，制約了就近城鎮(zhèn)化的展開。由于農(nóng)村土地制度改革滯后，農(nóng)村土地要素沒有盤活，農(nóng)民缺少金融資本武裝，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、抵押、貸款和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進展遲緩。地方直接融資渠道有限，政策性和商業(yè)性金融界限混淆，中小金融機構(gòu)生長困難。四是規(guī)劃不合理，形式主義嚴重。多頭規(guī)劃，總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和專項規(guī)劃銜接不夠，沒有做到多規(guī)合一。規(guī)劃宗旨、目標不清晰，一些地方政府盲目模仿發(fā)達地區(qū)的做法，思路不清、方向不明。群眾參與度低，對群眾的訴求回應(yīng)不夠，存在著以權(quán)代規(guī)的問題，規(guī)劃實施剛性不足。規(guī)劃缺乏鮮明的個性特色，針對性差，可操作性不強。
就近城鎮(zhèn)化面臨的難題，具有相當?shù)钠毡樾裕饕腥齻€方面的原因。一是發(fā)展理念存在誤區(qū)，片面迷信大城市。我國城市行政等級與資源分配呈正相關(guān)性，優(yōu)質(zhì)資源過度集中在大城市，大城市越來越大，而中小城市、小城鎮(zhèn)難以獲得應(yīng)有的經(jīng)濟資源和公共資源，發(fā)展緩慢。二是發(fā)展思路不清晰，片面發(fā)展房地產(chǎn)。一些地方將城鎮(zhèn)化片面地理解為房地產(chǎn)化，認為城鎮(zhèn)化建設(shè)就是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加房地產(chǎn)開發(fā)，忽視新增城鎮(zhèn)人口如何安居樂業(yè)、如何完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)等民生問題。將城鎮(zhèn)化片面地理解為城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴張、過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，催生房地產(chǎn)泡沫。三是發(fā)展政策有偏向，資源集聚不夠。過去有多年的西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略實施，但總的來看國家宏觀政策引導(dǎo)資源向中西部回流和集聚的強度不夠，國家向中小城市、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入不足制約了中西部中小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
以改革促進就近城鎮(zhèn)化進程和健康發(fā)展
促進就近城鎮(zhèn)化和健康發(fā)展，要把握兩個關(guān)鍵點：一是既要走出片面迷信大城市的誤區(qū)，同時也不能轉(zhuǎn)而片面迷信中小城市、小城鎮(zhèn)，特別是小城鎮(zhèn)不能遍地開花，避免要素過于分散，導(dǎo)致土地等資源的浪費。二是把縣城建設(shè)作為就近城鎮(zhèn)化的重要平臺和主要抓手。
高度重視產(chǎn)業(yè)支撐平臺建設(shè)，加快推動產(chǎn)城人融合。有產(chǎn)業(yè)支撐的就近城鎮(zhèn)化才有生命力。鼓勵支持中小城市和小城鎮(zhèn)培育壯大特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，比如通過“互聯(lián)網(wǎng)+”來推動勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)，發(fā)展旅游休閑和健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等。建立產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移激勵機制，積極引導(dǎo)鼓勵東部產(chǎn)業(yè)向中西部小城市和小城鎮(zhèn)梯度轉(zhuǎn)移，健全承接大中城市產(chǎn)業(yè)的激勵機制。提供土地、財政、稅收、金融、技術(shù)、人才等全方位的支持政策。比如，組建中西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展銀行和引導(dǎo)基金等。把特色產(chǎn)業(yè)與重點鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，培育有特色產(chǎn)業(yè)支撐的工業(yè)強鎮(zhèn)、商貿(mào)重鎮(zhèn)、旅游古鎮(zhèn)和衛(wèi)星城鎮(zhèn)。加快推進交通、水利、能源、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強發(fā)展后勁。
拓寬投融資渠道和平臺建設(shè)，建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機制。允許地方政府發(fā)行市政債券，建立健全地方債券發(fā)行管理制度和評級制度，拓寬城市建設(shè)融資渠道。加快建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機構(gòu)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施和保障性安居工程建設(shè)提供融資服務(wù)。完善PPP模式，拓寬社會資本投入領(lǐng)域和多元投入機制。加大財政支持力度，在小城鎮(zhèn)產(chǎn)生的城鎮(zhèn)建設(shè)配套費、土地出讓金、排污費等，建議省市縣留成部分全部或大部返還給小城鎮(zhèn)。加大各級金融機構(gòu)對中小城市和小城鎮(zhèn)的信貸支持力度，大力實施普惠金融。地方政府成立以財政出資或控股的貸款擔(dān)保公司，支持涉農(nóng)貸款發(fā)放。
深化體制改革，完善配套政策。就近就地城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合。把簡政放權(quán)落地落實，賦予地方更多自主權(quán)和基層自治權(quán)，調(diào)動地方基層干部積極性。改革土地制度，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和承包地、宅基地抵押、擔(dān)保試點，積極探索土地增值收益分配機制和進城農(nóng)民的土地退出機制。深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加大保障性住房貨幣化安置力度，建立覆蓋不同收入群體的城鎮(zhèn)住房多元化供應(yīng)體系。探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，逐步提高中央財政在義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)支出中的比重。構(gòu)建有利于人口遷徙的可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會保障體系，把更多進城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)。
轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，優(yōu)化規(guī)劃布局。加強政策引導(dǎo)和支持，把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)。鼓勵引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目在資源環(huán)境承載力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局。加強市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，教育醫(yī)療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局、優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療機構(gòu)在中小城市設(shè)立分支機構(gòu)。對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市。搞好規(guī)劃布局，把就近城鎮(zhèn)化納入經(jīng)濟社會整體發(fā)展規(guī)劃中，推進城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、交通發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)、文化保護等多規(guī)銜接。
