摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛是城市化進(jìn)程中矛盾的重要方面。由于受法律淵源、基層干部法治素養(yǎng)等諸多因素的影響，此類案件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。河南省柘城縣人民法院就此展開(kāi)專題調(diào)研，以期對(duì)法院在審理此類案件時(shí)有所裨益。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛是城市化進(jìn)程中矛盾的重要方面。由于受法律淵源、基層干部法治素養(yǎng)等諸多因素的影響，此類案件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。河南省柘城縣人民法院就此展開(kāi)專題調(diào)研，以期對(duì)法院在審理此類案件時(shí)有所裨益。
一、審理情況
近年來(lái)，我院受理的涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的案件呈逐年上升趨勢(shì)。如，2013年受理了314件，2014年受理了352件，2015年受理了391件，三年中土地流轉(zhuǎn)糾紛案件已占涉農(nóng)糾紛的60%以上。并且，此類案件的上訴率和申訴率相比其他民事案件也高出很多。與我市其他基層法院和我省其他地市的部分基層法院的橫向?qū)Ρ缺砻鳎铱h法院的情況具有普遍性。
二、主要特點(diǎn)
1.村集體強(qiáng)制流轉(zhuǎn)或收回農(nóng)民承包地。一些基層政府將土地流轉(zhuǎn)的程度和規(guī)模視為一種政績(jī)，因此，基層干部在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)時(shí)越俎代庖，拔苗助長(zhǎng)。盡管當(dāng)前很多農(nóng)村土地確實(shí)需要流轉(zhuǎn)與集約化經(jīng)營(yíng)，可是沒(méi)有物權(quán)保障情況下的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)會(huì)大大增加經(jīng)營(yíng)權(quán)喪失的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行土地制度存在著所有權(quán)主體身份模糊的弊端，由此產(chǎn)生了承包經(jīng)營(yíng)戶起訴要求確認(rèn)流轉(zhuǎn)合同無(wú)效的訴訟。
2.土地流轉(zhuǎn)效率低。一些外出的農(nóng)民以較短的期限流轉(zhuǎn)土地。由于流轉(zhuǎn)期限短，經(jīng)營(yíng)者往往采取掠奪式的經(jīng)營(yíng)方式，不利于地力提升。一旦農(nóng)民在外打工失敗而回到農(nóng)村，往往要求提前收回農(nóng)地，由此引發(fā)大量糾紛。并且，大部分流轉(zhuǎn)合同都不規(guī)范，往往只是口頭協(xié)議，一旦發(fā)生糾紛，雙方便各執(zhí)一詞。
3.非法改變土地的農(nóng)業(yè)用途。由于對(duì)流轉(zhuǎn)合同的簽訂和履行缺乏必要的監(jiān)督，耕地在流轉(zhuǎn)后被用于非農(nóng)業(yè)用途的情況較為嚴(yán)重。如果農(nóng)業(yè)企業(yè)或?qū)I(yè)合作社、租賃農(nóng)戶通過(guò)改變土地用途獲得了高收益，由于原承包農(nóng)戶只能享受根據(jù)流轉(zhuǎn)合同所規(guī)定的較低的收益，他們往往因此而“眼紅”，要求終止流轉(zhuǎn)合同。
4.截留農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。所有權(quán)主體的模糊導(dǎo)致了土地利益分配的復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)，遇上私心重、素質(zhì)差的村干部，截留、挪用、貪污等就難以避免。
三、存在問(wèn)題
1.法律淵源錯(cuò)綜復(fù)雜甚至沖突。從當(dāng)前的法律規(guī)范看，涉及土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容較多，如民法通則、物權(quán)法、合同法、農(nóng)村土地承包法，還有許多部門(mén)規(guī)章，但各部門(mén)缺乏統(tǒng)一的立法指導(dǎo)思想和價(jià)值取向。如，在農(nóng)村承包地的調(diào)整方面，土地管理法第十四條從條件和程序上對(duì)土地調(diào)整作了一般規(guī)定，而農(nóng)村土地承包法第二十七條則與之沖突。
2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)在立法上卻沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。既然物權(quán)法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確為用益物權(quán)，這就意味著其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其享有獨(dú)立處分權(quán)，有權(quán)依法獨(dú)立決定對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、入股或出租，而不受村集體非法干預(yù)。可是，由于無(wú)法落實(shí)農(nóng)村土地的集體所有屬性，對(duì)于涉及公共利益的土地流轉(zhuǎn)，自然難以嚴(yán)格遵循民主原則，往往被“掌握公章的人”說(shuō)了算。
3.地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)與城鎮(zhèn)化的關(guān)系認(rèn)識(shí)不足。作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容是城鎮(zhèn)工商產(chǎn)業(yè)的培育、集聚以及相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造。簡(jiǎn)單的強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民被動(dòng)進(jìn)城上樓，并不能帶來(lái)遞增的規(guī)模收益。強(qiáng)制流轉(zhuǎn)會(huì)在短時(shí)間內(nèi)改變農(nóng)民習(xí)慣的生產(chǎn)生活方式，等惡果顯現(xiàn)時(shí)，補(bǔ)救的成本之高，可能是社會(huì)難以承受的。
四、對(duì)策建議
1.賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完整的用益物權(quán)屬性。在未來(lái)民法典中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性，并在此基礎(chǔ)上修改相關(guān)涉農(nóng)法律；要加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，以此穩(wěn)定承包關(guān)系；建立耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的登記制度，以體現(xiàn)流轉(zhuǎn)的公示、公信原則。唯此，抵押貸款、交易出售和流轉(zhuǎn)才會(huì)不成問(wèn)題。
2.引導(dǎo)農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，必須按照2014年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》的要求，既要加大政策扶持力度、鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞瞎指揮。同時(shí)，對(duì)侵害農(nóng)民土地權(quán)益的地方官員和黑惡勢(shì)力，要依法進(jìn)行懲處，改變目前農(nóng)民維權(quán)成本過(guò)高的問(wèn)題，以法治約束和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。
3.加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)?；鶎诱J(rèn)真組織農(nóng)民學(xué)習(xí)、宣傳農(nóng)村土地管理方面的法律、法規(guī)和有關(guān)政策，讓群眾明確自己的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，增強(qiáng)農(nóng)民的法制觀念，引導(dǎo)群眾依法合理解決訴求。同時(shí)，要加快培育土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)，為土地流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)。
4.人民法院要從政策法律、制度變遷、改革創(chuàng)新等多重角度公正審理，依法裁判。鑒于土地流轉(zhuǎn)糾紛的復(fù)雜性，法官要熟悉法律法規(guī)的規(guī)定，認(rèn)真研讀《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》等司法解釋，隨時(shí)關(guān)注立法和政策的變化，注意法律之間的銜接，正確處理司法裁判與行政解決的關(guān)系，注重在案件審判中的法律釋明工作，在審理中，要堅(jiān)持及時(shí)高效原則，最大限度地服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。要選擇有代表性的案件到鄉(xiāng)、村開(kāi)庭，進(jìn)行巡回審理，就案宣法，使廣大農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律政策有更深刻的認(rèn)識(shí)，從而有效預(yù)防土地流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生。
