農(nóng)村土地流轉糾紛是城市化進程中矛盾的重要方面。由于受法律淵源、基層干部法治素養(yǎng)等諸多因素的影響，此類案件呈高發(fā)態(tài)勢。河南省柘城縣人民法院就此展開專題調(diào)研，以期對法院在審理此類案件時有所裨益。
一、審理情況
近年來，我院受理的涉及農(nóng)村土地流轉的案件呈逐年上升趨勢。如，2013年受理了314件，2014年受理了352件，2015年受理了391件，三年中土地流轉糾紛案件已占涉農(nóng)糾紛的60%以上。并且，此類案件的上訴率和申訴率相比其他民事案件也高出很多。與我市其他基層法院和我省其他地市的部分基層法院的橫向對比表明，我縣法院的情況具有普遍性。
二、主要特點
1.村集體強制流轉或收回農(nóng)民承包地。一些基層政府將土地流轉的程度和規(guī)模視為一種政績，因此，基層干部在推動土地流轉時越俎代庖，拔苗助長。盡管當前很多農(nóng)村土地確實需要流轉與集約化經(jīng)營，可是沒有物權保障情況下的經(jīng)營權流轉會大大增加經(jīng)營權喪失的風險?，F(xiàn)行土地制度存在著所有權主體身份模糊的弊端，由此產(chǎn)生了承包經(jīng)營戶起訴要求確認流轉合同無效的訴訟。
2.土地流轉效率低。一些外出的農(nóng)民以較短的期限流轉土地。由于流轉期限短，經(jīng)營者往往采取掠奪式的經(jīng)營方式，不利于地力提升。一旦農(nóng)民在外打工失敗而回到農(nóng)村，往往要求提前收回農(nóng)地，由此引發(fā)大量糾紛。并且，大部分流轉合同都不規(guī)范，往往只是口頭協(xié)議，一旦發(fā)生糾紛，雙方便各執(zhí)一詞。
3.非法改變土地的農(nóng)業(yè)用途。由于對流轉合同的簽訂和履行缺乏必要的監(jiān)督，耕地在流轉后被用于非農(nóng)業(yè)用途的情況較為嚴重。如果農(nóng)業(yè)企業(yè)或專業(yè)合作社、租賃農(nóng)戶通過改變土地用途獲得了高收益，由于原承包農(nóng)戶只能享受根據(jù)流轉合同所規(guī)定的較低的收益，他們往往因此而“眼紅”，要求終止流轉合同。
4.截留農(nóng)民土地流轉收益。所有權主體的模糊導致了土地利益分配的復雜性與風險，遇上私心重、素質(zhì)差的村干部，截留、挪用、貪污等就難以避免。
三、存在問題
1.法律淵源錯綜復雜甚至沖突。從當前的法律規(guī)范看，涉及土地流轉的內(nèi)容較多，如民法通則、物權法、合同法、農(nóng)村土地承包法，還有許多部門規(guī)章，但各部門缺乏統(tǒng)一的立法指導思想和價值取向。如，在農(nóng)村承包地的調(diào)整方面，土地管理法第十四條從條件和程序上對土地調(diào)整作了一般規(guī)定，而農(nóng)村土地承包法第二十七條則與之沖突。
2.土地承包經(jīng)營權的物權性質(zhì)在立法上卻沒有得到充分體現(xiàn)。既然物權法將土地承包經(jīng)營權明確為用益物權，這就意味著其承包經(jīng)營權人對其享有獨立處分權，有權依法獨立決定對土地承包經(jīng)營權的轉讓、入股或出租，而不受村集體非法干預?？墒?，由于無法落實農(nóng)村土地的集體所有屬性，對于涉及公共利益的土地流轉，自然難以嚴格遵循民主原則，往往被“掌握公章的人”說了算。
3.地方政府對土地流轉與城鎮(zhèn)化的關系認識不足。作為欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容是城鎮(zhèn)工商產(chǎn)業(yè)的培育、集聚以及相應的就業(yè)機會創(chuàng)造。簡單的強制土地流轉、農(nóng)民被動進城上樓，并不能帶來遞增的規(guī)模收益。強制流轉會在短時間內(nèi)改變農(nóng)民習慣的生產(chǎn)生活方式，等惡果顯現(xiàn)時，補救的成本之高，可能是社會難以承受的。
四、對策建議
1.賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權完整的用益物權屬性。在未來民法典中，應強調(diào)耕地承包經(jīng)營權的物權屬性，并在此基礎上修改相關涉農(nóng)法律；要加快推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，以此穩(wěn)定承包關系；建立耕地承包經(jīng)營權交易的登記制度，以體現(xiàn)流轉的公示、公信原則。唯此，抵押貸款、交易出售和流轉才會不成問題。
2.引導農(nóng)民有序流轉。在土地流轉實踐中，必須按照2014年中共中央、國務院《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》的要求，既要加大政策扶持力度、鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞瞎指揮。同時，對侵害農(nóng)民土地權益的地方官員和黑惡勢力，要依法進行懲處，改變目前農(nóng)民維權成本過高的問題，以法治約束和規(guī)范土地流轉。
3.加強流轉服務平臺建設?；鶎诱J真組織農(nóng)民學習、宣傳農(nóng)村土地管理方面的法律、法規(guī)和有關政策，讓群眾明確自己的權利、責任、義務，增強農(nóng)民的法制觀念，引導群眾依法合理解決訴求。同時，要加快培育土地承包經(jīng)營權流轉有形市場，為土地流轉提供信息發(fā)布、政策咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務。
4.人民法院要從政策法律、制度變遷、改革創(chuàng)新等多重角度公正審理，依法裁判。鑒于土地流轉糾紛的復雜性，法官要熟悉法律法規(guī)的規(guī)定，認真研讀《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等司法解釋，隨時關注立法和政策的變化，注意法律之間的銜接，正確處理司法裁判與行政解決的關系，注重在案件審判中的法律釋明工作，在審理中，要堅持及時高效原則，最大限度地服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。要選擇有代表性的案件到鄉(xiāng)、村開庭，進行巡回審理，就案宣法，使廣大農(nóng)民對土地流轉的法律政策有更深刻的認識，從而有效預防土地流轉糾紛的發(fā)生。
(文章來源：人民法院報)（課題組成員：張書勤 王洪林 孫衛(wèi)華 張漢元）
