作為供給側(cè)的要素之一，土地資源在當下中國，正在經(jīng)歷著深刻的制度變革。如何打破阻礙土地要素流動配置的籬笆，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的最優(yōu)結(jié)構(gòu)？建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系，對于形成側(cè)重于供給方的生產(chǎn)模式具有怎樣的意義？本期約請中國農(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所專家為廣大讀者解讀最新的土地政策，從歷史沿襲和當今農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的角度全面闡述土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的歷史必要性與重要意義。
建立三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系
中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所劉文勇
從2013年1月31日下發(fā)的中央一號文件中提出“全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作”到今天為止，已經(jīng)整整三年時間了?！?a href="http://www.meebe.net/tags/82/">土地確權(quán)”的政策正如火如荼地開展：2014年，農(nóng)業(yè)部在山東、四川、安徽3省開展了整省試點（另有其他省區(qū)市的27個縣）；2015年則擴大到包括湖南、湖北、江西、江蘇、甘肅、寧夏、吉林、河南、貴州等９省區(qū)在內(nèi)的多個區(qū)域；農(nóng)業(yè)部表示，將用５年時間在全國范圍內(nèi)完成土地確權(quán)登記頒證工作。
細心的讀者可能注意過幾個事實：土地確權(quán)的工作在2013年之前就有過，并不是一個全新的事物，為什么卻在最近這兩三年被如此密集地提及呢？以前我們的新聞報道時常將土地確權(quán)的權(quán)利對象統(tǒng)一稱為“承包經(jīng)營權(quán)”，爾后卻開始將這一權(quán)利分開，單獨稱“承包權(quán)”及“經(jīng)營權(quán)”。這種權(quán)利上的拆分與剝離意味著什么？更為重要的是，最近被反復提及的中國的經(jīng)濟需要著重于“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革，這幾年的土地確權(quán)工作是否為我們農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革打下了基礎(chǔ)？
的確，土地確權(quán)工作展開的時間點要更早一些：早在2009年，農(nóng)業(yè)部便開始了以“土地承包經(jīng)營權(quán)”為對象的確權(quán)頒證工作（試點）。當時，由于土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)尚未剝離而被統(tǒng)稱為“承包經(jīng)營權(quán)”。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中提出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并行分置的農(nóng)地權(quán)利體系：這其中，所有權(quán)集體所有是憲法規(guī)定的權(quán)利，而將“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分開是為土地確權(quán)工作的進一步展開而進行的創(chuàng)造性制度安排。這一創(chuàng)造性的制度安排，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)的改革打下了堅實的基礎(chǔ)。
首先，在“承包權(quán)”與“經(jīng)營權(quán)”分置基礎(chǔ)下的土地確權(quán)工作，能夠促使農(nóng)民更敢于進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。當前，我國城鎮(zhèn)化的進度仍在加快，有諸多農(nóng)民正在主動或被動地離開土地：確定“承包權(quán)”歸于村集體成員后，農(nóng)戶更敢于將土地的“經(jīng)營權(quán)”流轉(zhuǎn)給規(guī)模戶。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比率在2013年6月上升到23.9％，而到2013年底，流轉(zhuǎn)比例達到26%；2014年6月底，上升到28.8％；截至2015年6月底，已經(jīng)達到32％。我們很難簡單地認為這種農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例的增加完全是源自于土地權(quán)利的確定，但土地確權(quán)終究功不可沒。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說，供給側(cè)最主要的要素之一便是土地。無疑，土地確權(quán)而產(chǎn)生的要素流動是我們進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的前提：土地從“不愿動”、“懶得動”到“可以動”、“主動動”，是盤活供給側(cè)要素市場的關(guān)鍵一步。
更進一步地說，土地確權(quán)后有利于各地形成最適合當?shù)厣a(chǎn)力發(fā)展水平的生產(chǎn)模式。當我們寄希望于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠解困中國農(nóng)業(yè)，成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的責任主體時，由土地確權(quán)而產(chǎn)生的明確產(chǎn)權(quán)背景，才能在各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平下形成專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等不同模式。對于農(nóng)業(yè)端口的供給側(cè)改革來說，想要提高農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的效率與質(zhì)量，下功夫培育農(nóng)產(chǎn)品供給方的形成機制、生產(chǎn)模式是重中之重。
習近平總書記強調(diào)，在糧食安全問題中，谷物基本自給、口糧絕對安全。這在當前的國際全面低糧價的倒逼下顯得格外嚴峻。盡管經(jīng)歷了這么多年的城鎮(zhèn)化，但中國的農(nóng)業(yè)依舊內(nèi)卷嚴重，要形成相對的高效農(nóng)業(yè)，追求勞動力與機械化的替代導致更高的生產(chǎn)可能性曲線顯得必須。而這一機械替代的基本前提條件，便是土地確權(quán)基礎(chǔ)下的生產(chǎn)要素流動配置。
另外一個易于忽略的方面，在于土地確權(quán)將有機會更進一步緩解人口老齡化對生產(chǎn)效率的影響。一般認為2015~2035年將是中國老齡化的加速時期，最終將達到28.7%的老齡化人口，而確權(quán)后將土地流轉(zhuǎn)到生產(chǎn)效率更高的專業(yè)農(nóng)民手中亦能發(fā)揮更優(yōu)效率。這既是我們在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革面對的巨大挑戰(zhàn)，也是這次改革的重大歷史推動力。
事實上，農(nóng)地集體所有是一種中國獨有的模式，這其中有歷史的選擇，既不至于公權(quán)泛濫，也不至于私權(quán)導致土地兼并；而集體所有權(quán)得到有效體現(xiàn)的更重要的一點在于，農(nóng)村社會化服務(wù)往往需要通過集體來實現(xiàn)，這是中國特殊的村集體治理結(jié)構(gòu)導致的。
“有土斯有財”，中國人自古就有著對土地近乎癡迷的依戀，土地確權(quán)滿足了中國農(nóng)民最大的愿望。古語有云：“地誠任，不患無財”。無疑，中國的農(nóng)民能夠在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的浪潮之中，在這片土地上創(chuàng)造出無限的財富。
沂南 一證在手可入股能融資
1月15日，在山東省沂南縣銅井鎮(zhèn)鎮(zhèn)望前莊村，盛大慶果樹種植專業(yè)合作社理事長盛大慶告訴記者，合作社以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證作為抵押，從縣農(nóng)信社貸款2000萬元，用于擴大規(guī)模生產(chǎn)，解決了合作社發(fā)展的燃眉之急。“合作社指導農(nóng)戶安裝了滴管設(shè)備，加強了疏枝管理，提高了果品品質(zhì)，還提升了倉儲和運輸能力，注冊了商標，發(fā)展起了品牌高效農(nóng)業(yè)?！笔⒋髴c說。
沂南縣委書記姜寧介紹，2014年8月，全縣522個村莊完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。之后，為放大頒證效應(yīng)，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，沂南推進了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易和融資兩項配套改革，建立了縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、運行順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺和品種豐富、規(guī)范有序的融資機制，使農(nóng)民可以“以證交易、以證入股、以證融資”。截止目前，沂南共完成產(chǎn)權(quán)交易628宗，流轉(zhuǎn)土地36.2萬畝，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體1752個，累計發(fā)放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款1.58億元。
“平臺+管理+仲裁”推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易
走進沂南縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易綜合服務(wù)中心，記者看到，業(yè)務(wù)受理、資格審核、交易鑒證、抵押登記、抵押融資、合作銀行6個窗口前多數(shù)有農(nóng)民正在辦理業(yè)務(wù)。電子屏幕上，土地、實物等需求信息和出讓信息滾動顯示。
沂南縣委農(nóng)工辦主任袁俊波介紹，為推動農(nóng)村以土地為主的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，建立現(xiàn)代農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)體系，2013年12月，沂南投資100多萬元建成了縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易綜合服務(wù)中心，全縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易中心，942個村民大組全部聘用了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)經(jīng)紀人，一個縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、運行順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系基本形成。
“交易量大了，出了問題怎么辦？”袁俊波說，沂南為保障農(nóng)民權(quán)益，健全了仲裁體系?？h里成立了農(nóng)村土地承包仲裁委員會，聘任了26名仲裁員，投資30多萬元建立了仲裁庭、合議調(diào)解室、案件受理室、檔案會商室等“一庭三室”。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了調(diào)解委員會，各村配備了調(diào)解員。
“基金+擔保+保險”降低貸款風險
袁俊波坦言，交易的最終目的是通過促進土地流轉(zhuǎn)，推動適度規(guī)模經(jīng)營，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資制度，推動以權(quán)抵押融資，讓農(nóng)民獲得更多的利益。對此，沂南深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易成果運用，鼓勵農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以權(quán)抵押融資、以權(quán)入股發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易效益最大化。
“對于實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，目前最大的障礙是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)難，金融機構(gòu)因擔心風險導致望而卻步。因此，通過創(chuàng)新性舉措降低風險、分散風險，提高金融機構(gòu)積極性是關(guān)鍵?！痹〔ㄕf。因此，沂南縣財政出資設(shè)立了1000萬元的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風險基金，并引入了抵押貸款擔保公司和農(nóng)村抵押貸款保證保險，探索推行了以權(quán)抵押融資和信用機制并行的操作模式，以“基金+擔保+保險”的方式，降低了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風險，調(diào)動了金融部門的放貸積極性。
規(guī)?；?jīng)營助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革
在沂南采訪，土地確權(quán)頒證后的衍生效應(yīng)隨處可見。雙堠西瓜種植專業(yè)合作社、智圣家庭農(nóng)場等，通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，累計融資9853萬元，引進了新品種、新技術(shù)，推廣了新機械、新設(shè)備，生產(chǎn)出了優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的品牌農(nóng)產(chǎn)品。
雙堠鎮(zhèn)和平村、青駝鎮(zhèn)楊莊村、辛集鎮(zhèn)小溝村村民，分別通過以權(quán)入股成立了潤澤農(nóng)場、五豐源蔬菜種植合作社和雙收蔬菜種植合作社，在以權(quán)入股促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營上進行了有益探索。
而銅井鎮(zhèn)張家坪村，正在依托竹泉村鄉(xiāng)村旅游區(qū)，規(guī)劃打造鄉(xiāng)村民俗旅游村項目，農(nóng)村百姓可以通過手中的宅基地、房屋交易入股，實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化，讓更多農(nóng)民獲得了財產(chǎn)性收入。此外，沂南進一步擴大產(chǎn)權(quán)制度改革成果運用，培育農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展水平?！耙劳幸?guī)?；?jīng)營程度的提升，沂南名優(yōu)特農(nóng)產(chǎn)品越來越多，‘糧經(jīng)飼’三元架構(gòu)開始形成，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、種植業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)優(yōu)，農(nóng)村發(fā)展活力不斷增強，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步推進?！痹〔ㄕf。
