隨著我國城市化進(jìn)程加快發(fā)展，農(nóng)村宅基地閑置率高，浪費嚴(yán)重。而城市建設(shè)用地需求大，供需矛盾突出。各地不斷推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)實踐，其中不乏令人關(guān)注的創(chuàng)新模式，但這些模式并沒有孰優(yōu)孰劣之分，不能簡單復(fù)制，而應(yīng)因地制宜，探索適合本地發(fā)展的流轉(zhuǎn)模式。為促進(jìn)農(nóng)村宅基地的合理流轉(zhuǎn)，應(yīng)完善宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律政策，探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)利益合理分配機(jī)制，保障農(nóng)民的合法權(quán)益；解決好宅基地產(chǎn)權(quán)問題，加快對農(nóng)村宅基地的確權(quán)頒證工作，為農(nóng)民今后流轉(zhuǎn)宅基地獲得政府補(bǔ)貼提供憑證；為農(nóng)民提供再就業(yè)的機(jī)會和提供免費的上崗培訓(xùn)等，提高農(nóng)民的生存和工作能力；建立農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老保險等完善的社會保障體制，解決農(nóng)民的后顧之憂；發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用，構(gòu)建高效的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制。
農(nóng)村宅基地是廣大農(nóng)民安身立命和安居樂業(yè)的根本，宅基地能否合理流轉(zhuǎn)關(guān)系著億萬農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，同時也關(guān)系著農(nóng)村社會的穩(wěn)定和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。不少學(xué)者從宅基地的流轉(zhuǎn)可行性、流轉(zhuǎn)影響因素和流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與模式進(jìn)行了研究。通過對現(xiàn)有宅基地流轉(zhuǎn)模式的分析和優(yōu)化，有利于促進(jìn)該區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場，使農(nóng)民在參與宅基地流轉(zhuǎn)過程中增加其財產(chǎn)收入，也使閑置農(nóng)村宅基地得以利用。促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于平衡多方的利益，合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有利于避免政府與失地農(nóng)民之間的沖突，保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益不受侵害。同時，可供其他以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)域得以借鑒。
政府主導(dǎo)農(nóng)村宅基地??
流轉(zhuǎn)模式
自2009年以來農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式中政府主導(dǎo)所占比重越來越大，隨著政府對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)功能的加強(qiáng)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)趨于規(guī)范化。政府主導(dǎo)型農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢是以國家政策作為推動，以完善并保障農(nóng)民權(quán)益為前提，有步驟地推進(jìn)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，比農(nóng)民自主宅基地流轉(zhuǎn)的管理嚴(yán)格。
天津“宅基地?fù)Q房”模式
天津市在2005年開始對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研，探討“宅基地?fù)Q房”模式的可行性。2006年天津市東麗和塘沽兩區(qū)獲得國土資源部門批準(zhǔn)，借用229公頃建設(shè)用地，利用3年時間完成對東麗區(qū)的12個村和塘沽區(qū)24個村的整體搬遷。天津模式堅持以下四項原則：尊重農(nóng)民自愿，可耕種土地不減少，承包責(zé)任制不變，以宅基地?fù)Q房。天津模式的具體流程是農(nóng)民在拆遷之前，全體先進(jìn)行表決。
如果超過90%的村民同意拆遷建樓房，同時按照農(nóng)民原宅基地住房的面積進(jìn)行拆多少平方米還多少平方米的回遷。農(nóng)民將享有社保醫(yī)保并擁有到城鎮(zhèn)就業(yè)的機(jī)會。這種模式中農(nóng)民的參與程度高，在城市化過程中能夠得到比較高的收益。從天津華明鎮(zhèn)拆遷還遷試行辦法中能夠看出農(nóng)民的利益得到了較好的保護(hù)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以從貨幣補(bǔ)償、房屋還遷補(bǔ)償?shù)确桨钢羞x取。天津市“宅基地?fù)Q房”模式的創(chuàng)新之處一是能夠集約利用土地和資源，在新增住房和其他非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地之辯的情況下，節(jié)約集約利用資源，將節(jié)余的宅基地復(fù)墾為耕地，保持耕地總量不變，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。
重慶“地票”模式
重慶是最早對建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場進(jìn)行探索的地區(qū)。其農(nóng)村土地交易所主要從事“地票”交易。所謂“地票”就是指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施建設(shè)用地復(fù)墾為耕地經(jīng)過相關(guān)土地管理部門認(rèn)收后可以用于建設(shè)的土地用地指標(biāo)。重慶“地票”制度是以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策為基礎(chǔ)進(jìn)行的創(chuàng)新，這一模式是農(nóng)民提出耕地復(fù)墾申請，相關(guān)部門驗收合格后將農(nóng)民閑置的宅基地復(fù)墾為耕地（即地票），然后將這些土地信息錄入后向社會公開，企業(yè)在土地交易所通過競標(biāo)購入“地票”后，這些“地票”可以換取建設(shè)用地指標(biāo)。重慶的具體做法是閑置宅基地復(fù)墾為耕地，然后改變其用途轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。這種模式將不同區(qū)域的“地票”都集中起來，一起進(jìn)行拍賣，拍賣后的收益按照面積分配，拍賣后售價扣除耕地復(fù)墾的成本后的85%的純收入歸原農(nóng)村宅基地的擁有者所有，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)指標(biāo)價格的統(tǒng)一化。一方面，盤活了農(nóng)村大量閑置的宅基地，帶動了大范圍、遠(yuǎn)距離的城鄉(xiāng)土地配置。據(jù)重慶市國土部門發(fā)布的信息顯示，有2/3的“地票”來源于渝東南、渝東北等偏遠(yuǎn)地區(qū)，緩解了城市建設(shè)用地緊張的局面；另一方面，也解決了農(nóng)村部分建設(shè)資金短缺的問題。
成都“聯(lián)建房”模式
2008年，成都市發(fā)布了《關(guān)于重災(zāi)區(qū)農(nóng)民災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān)事項的通知》， 允許地震重災(zāi)區(qū)的農(nóng)民提供自己的宅基地使用權(quán)，“聯(lián)建”方提供建房資金進(jìn)行合作建房。聯(lián)建房建好后農(nóng)民和聯(lián)建方再一起進(jìn)行利益分配。“聯(lián)建”政策是在汶川地震后中央和地方政府為了引導(dǎo)和鼓勵社會參與災(zāi)后住房重建的重要舉措，聯(lián)建房具有公益性質(zhì)。災(zāi)區(qū)農(nóng)民無力支付巨額資金進(jìn)行房屋重建，大規(guī)模的災(zāi)區(qū)建設(shè)對于政府來講資金壓力大，幾乎無法在短期內(nèi)完成重建工作。只能政府介入制定政策來引導(dǎo)社會資本籌集重建資金。該模式的主要做法是農(nóng)戶先向所在集體組織提出聯(lián)合建房的申請，申請批準(zhǔn)后集體經(jīng)濟(jì)組織會將除自住房外的土地用途轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，這樣宅基地就能夠?qū)崿F(xiàn)使用權(quán)主體的變更。個人或機(jī)構(gòu)通過為農(nóng)民建造住房換取在部分宅基地上興建商業(yè)項目的權(quán)利，并享有建設(shè)用地40年的使用權(quán)限?！奥?lián)建”模式包括城鄉(xiāng)聯(lián)建、村集體聯(lián)建、統(tǒng)規(guī)自建等模式。聯(lián)建政策的設(shè)計使得“聯(lián)建”房區(qū)別于別的“合作建房”。“聯(lián)建”房是一種合法性質(zhì)的，將同等面積農(nóng)村土地上的單一的原有宅基地使用權(quán)變成了兩種使用權(quán)（宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)）。這一模式市場化最明顯，成本低、風(fēng)險小。
農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式??
出租
出租是目前我國宅基地流轉(zhuǎn)模式中最普遍的一種模式，主要是指擁有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民在一定期限內(nèi)將自己的住房轉(zhuǎn)租給他人居住，自己收取一定數(shù)額租金的行為。出租人仍然為宅基地房屋的所有權(quán)人。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，出租行為主要集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部等消費收入偏低的經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)。隨著城市化的快速發(fā)展，作為稀缺資源的土地價格越來越高，有些城市居民由于收入偏低，在城市買不起房，只能將目光轉(zhuǎn)向這些靠近城市的郊區(qū)，擁有宅基地房屋的農(nóng)民通過長期租賃等方法變相的把房屋和宅基地使用權(quán)賣給城市居民。2014年深圳市城中村違法建筑面積占到了城市建筑面積的47.57%，其中違規(guī)建設(shè)在宅基地的住宅面積占到了違法建筑面積的38.7%，達(dá)到14900萬平方米。許多農(nóng)民將住房以長期租賃的形式租給城市居民居住，一次性收取租金后不再回來要房，城市居民以出租的形式長期占有宅基地使用權(quán)。
轉(zhuǎn)讓
一般是指宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但這種轉(zhuǎn)讓有嚴(yán)格的控制。轉(zhuǎn)讓人與受讓人須同為本村的村民，且受讓人符合宅基地使用權(quán)分配條件，沒有宅基地和住房，且經(jīng)過村（鄉(xiāng)）集體組織同意等。宅基地轉(zhuǎn)讓在一定程度上來講是一種“無償”行為。轉(zhuǎn)讓時要把握好轉(zhuǎn)讓的范圍、方式和路徑等。轉(zhuǎn)讓的關(guān)鍵是要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行。目前在我國廣東、浙江、安徽等地陸續(xù)開始了宅基地流轉(zhuǎn)試點。2013年廣東省政府出臺《城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，規(guī)定在一定范圍內(nèi)允許農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，截至目前，廣東省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)取得了一定的成效，不過在宅基地流轉(zhuǎn)過程中依然存在農(nóng)民征地補(bǔ)償過低、宅基地確權(quán)復(fù)雜等問題。
入股
農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)宅基地的入股形式主要為內(nèi)股外租模式，農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)后，原則上是土地不作價入股，不直接參與股份合作組織的管理經(jīng)營。土地股份合作組織將各農(nóng)戶的宅基地整合后，統(tǒng)一將宅基地對外出租，最后將所得地租發(fā)放給農(nóng)民。這樣可以在一定程度上解決農(nóng)村宅基地大量閑置的狀況，也保障了農(nóng)民權(quán)益。
幾種主要模式對比及啟示
1.從農(nóng)民宅基地收益保障來看，農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)是通過市場來主導(dǎo)的，避免了政府通過土地征收來攫取農(nóng)民的收益。但是農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)宅基地在目前大多都是屬于隱形流轉(zhuǎn)，繞過了法律，違法成本高，交易的價格低，農(nóng)民在交易過程中的合法權(quán)益受不到保障。而天津“宅基地?fù)Q房”和嘉興“兩分兩換”模式中，置換宅基地的農(nóng)民除可以獲得住房和一定金額的補(bǔ)償外，政府還會為他們提供基礎(chǔ)的社保和就業(yè)崗位等。
2.從宅基地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險來看，宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)過程中，宅基地流轉(zhuǎn)沒有法律的保護(hù)，流轉(zhuǎn)合同多以口頭形式，一旦一方毀約或者不歸還宅基地，農(nóng)民將一無所有，這種風(fēng)險不可控。天津模式、浙江模式中政府給予置換宅基地農(nóng)民的社保是以當(dāng)事人活著的年限計算，而土地的收益具有永久性，這兩者可能存在利益不對等情況。這些模式是由政府主導(dǎo)的，政策的制定和實施由政府來施行。
3.對X市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的啟示：明晰產(chǎn)權(quán)是核心，加快確權(quán)頒證的步伐。以上幾個試點地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)模式都將明確產(chǎn)權(quán)作為關(guān)鍵，主要是目前我國農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定農(nóng)村集體組織擁有宅基地所有權(quán)，農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)，但實際上作為宅基地所有權(quán)的村集體組織沒有行使相應(yīng)的權(quán)利，也沒有履行其義務(wù)，而農(nóng)民的權(quán)益缺少法律的保障，因此要確定宅基地相關(guān)主體在土地制度中的權(quán)利范圍來明晰產(chǎn)權(quán)，并頒發(fā)確權(quán)書，為宅基地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)提供保證。
農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題
1.宅基地私下流轉(zhuǎn)嚴(yán)重：近年來隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市高企的房價讓注意力轉(zhuǎn)移到農(nóng)村房地產(chǎn)市場。雖然宅基地私下流轉(zhuǎn)風(fēng)險很大，但由于宅基地有潛在增值價值，私下交易方便快捷且成本低和買賣雙方都能獲得利益的特點，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有巨大的市場。
2.農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰：產(chǎn)權(quán)作為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的核心，關(guān)系著農(nóng)村宅基地能否依法流轉(zhuǎn)，也是農(nóng)民實現(xiàn)自身權(quán)益的方式。目前我國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰，造成農(nóng)村宅基地隱性流轉(zhuǎn)屢禁不止。由于宅基地所有權(quán)屬于集體所有，農(nóng)民無權(quán)處置宅基地及其房屋，無法將這筆資產(chǎn)變現(xiàn)，農(nóng)民將宅基地及其房屋以長期租賃等形式變相賣給非該村居民，造成宅基地私下流轉(zhuǎn)屢禁不止。
3.宅基地價格有不合理現(xiàn)象：根據(jù)“同地、同權(quán)、同價”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地原則，農(nóng)村宅基地的價格應(yīng)該是通過市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。但農(nóng)村宅基地的價格并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，大部分宅基地的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市建設(shè)用地，明顯有失公平，農(nóng)村宅基地缺乏科學(xué)有效的價格評估機(jī)制。
完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的對策
1.完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度：農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度改革牽一發(fā)而動全身，關(guān)系著我國廣大擁有宅基地農(nóng)民的切身利益?，F(xiàn)行“一戶一宅”的政策和相關(guān)農(nóng)村土地法律法規(guī)只允許農(nóng)村宅基地在村集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，農(nóng)民對宅基地流轉(zhuǎn)的動力不足，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)受到了極大的限制。
2.進(jìn)一步落實農(nóng)村宅基地登記確權(quán)：農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和交易的前提就是要產(chǎn)權(quán)清晰。我國土地管理制度的改革目標(biāo)是通過對集體內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的明晰化來界定有助于實現(xiàn)流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)主體實現(xiàn)均等的利益。農(nóng)村宅基地確權(quán)登記是宅基地產(chǎn)權(quán)明晰的關(guān)鍵。農(nóng)村宅基地登記確權(quán)工作明確了房屋使用者的權(quán)利和義務(wù)，能夠減少土地糾紛的發(fā)生。
3.完善農(nóng)村社會保障：由于我國農(nóng)村社會保障機(jī)制不健全，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的依賴程度高，造成農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保障功能被放大，農(nóng)村宅基地一旦流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就失去了主要收入來源。因此農(nóng)民寧愿將宅基地閑置也不愿意放棄宅基地，造成大量宅基地閑置。以上充分說明體現(xiàn)出完善農(nóng)村社會保障機(jī)制的緊迫性。2008年出臺的《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》強(qiáng)調(diào)“建立個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。加大中央和省級財政對農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助力度，提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平”。社會保障制度越完善，農(nóng)民對宅基地的依賴程度越低，才能更好地推動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。
4.建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易平臺：要推動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，必須推動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場化運行。應(yīng)設(shè)立專門的信息發(fā)布平臺，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)和交易。及時發(fā)布宅基地流轉(zhuǎn)的新政策和規(guī)定；免費開放宅基地信息發(fā)布的權(quán)限，農(nóng)民可以將自己想要流轉(zhuǎn)的宅基地面積、價格等土地信息詳情免費發(fā)布在交易平臺上，也可以將自己的需求發(fā)布在交易平臺上，這樣就可以快速實現(xiàn)宅基地的供需對接，迅速將宅基地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
5.設(shè)立農(nóng)村宅基地定價評估機(jī)構(gòu)：設(shè)立獨立于政府的第三方定價評估機(jī)構(gòu)，通過公正、公開、科學(xué)的評估，對不同宅基地進(jìn)行合理定價，確保農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益不受侵害。評估機(jī)構(gòu)尤其要考慮邊遠(yuǎn)地區(qū)和近郊地區(qū)農(nóng)村宅基地的地價差異，防止“同地不同價”這種不公平現(xiàn)象出現(xiàn)。對邊遠(yuǎn)地區(qū)宅基地置換為城市建設(shè)用地的評估要將兩者進(jìn)行掛鉤，使得價格合理化，用類似“地票交易”這種市場化的方式實現(xiàn)邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民宅基地增值，縮小因區(qū)域差異導(dǎo)致的宅基地收益差異，確切保障農(nóng)民的合法權(quán)益，更有益地得到土地的延伸和可持續(xù)發(fā)展。
