農(nóng)村土地制度改革或?qū)⑦M(jìn)入關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。自8月底以來，已有多方呼吁更深層次的土地制度改革，要求破除城鄉(xiāng)要素流通障礙。11月16日，亦有專家呼吁加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，允許城里人到農(nóng)村購買宅基地的使用權(quán)。土地制度改革若能“再進(jìn)一步”，則意味著以土地謀發(fā)展的城市融資戰(zhàn)略模式逐步走到盡頭，土地成本將呈現(xiàn)理性增長(zhǎng)。從房地產(chǎn)行業(yè)看，其杠桿率即全行業(yè)土地購置金額占銷售金額比值正繼續(xù)回升。去杠桿已成為房地產(chǎn)行業(yè)的基調(diào)。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平表示，這次修改到底是做主要針對(duì)征地制度的“小改”，還是針對(duì)包括三塊地改革整體內(nèi)容在內(nèi)的“大改”，可能是土地管理法修改當(dāng)前的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。
年底將至，土地制度改革風(fēng)云又起
11月16日，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民在第三屆中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇上表示，戶籍、土地、住房等多項(xiàng)制度阻礙了城鎮(zhèn)化，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化就是要破除、改革這些阻礙性制度，比如應(yīng)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，允許城里人到農(nóng)村購買宅基地的使用權(quán)。
自 8月底以來，已有多位高層、權(quán)威學(xué)者、政府智囊在不同場(chǎng)合，從城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等多個(gè)角度，對(duì)更深層次的土地制度改革發(fā)聲呼吁。
這與農(nóng)村土地制度改革進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)有關(guān)。一方面，北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)改革試點(diǎn)工作，在延期一年后，即將于2018年12月31日再次到期，后續(xù)工作中央尚未部署。
另一方面，原定于2018年8月由全國人大常委會(huì)初次審議的《土地管理法（修正案）》，至今未有審議消息傳出，在2018年僅剩12月份一次全國人大常委會(huì)會(huì)議的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，修正案具體進(jìn)展引起各方關(guān)注。
近日，自然資源部法規(guī)司官員在接受媒體采訪時(shí)透露，修正案草案已報(bào)國務(wù)院審議并提請(qǐng)全國人大常委會(huì)進(jìn)行一審，相關(guān)部門將全力配合全國人大常委會(huì)做好審議的各項(xiàng)工作。同時(shí)超前謀劃《土地管理法實(shí)施條例》等配套法規(guī)的修改完善工作。
進(jìn)度不一的“三塊地”
在農(nóng)村土地制度改革的過程中，《土地管理法》的修改被認(rèn)為具有標(biāo)志性意義。
2017年5月，原國土資源部發(fā)布了《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）并公開征求意見。在收到社會(huì)各界累計(jì)840條修改意見，并對(duì)修正案草案作出18處修改后，在2017年7月末，原國土資源部將《土地管理法（修正案）》送審稿正式上報(bào)國務(wù)院審議。
據(jù)了解，修正案草案主要針對(duì)當(dāng)前土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾突出；農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)；宅基地用益物權(quán)尚未得到完整的落實(shí)；土地增值收益分配機(jī)制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下等實(shí)際問題，對(duì)現(xiàn)行法進(jìn)行修改。
不過，也有多位國土領(lǐng)域人士指出，對(duì)于“三塊地”改革而言，修正案草案的修改，在三者之間的詳細(xì)程度有明顯差異。
其中，在土地征收制度層面，在2009年，原國土資源部就曾醞釀以之為主的《土地管理法》修改，但最終未能通過。而在這一次的修正案（草案）中，則從縮小征地范圍，規(guī)范了征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機(jī)制的多個(gè)方面，作出詳細(xì)規(guī)定。
而在其他方面，盡管修正案草案歷史性的提出“國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股等方式由單位或者個(gè)人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租或者抵押”，但草案同時(shí)還提到，“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法，由國務(wù)院另行制定”。
2017年8月，原國土資源部官員在解讀草案時(shí)曾承認(rèn)，此次《修正案》中，關(guān)于宅基地自愿有償退出與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)修改，均屬于原則性規(guī)定。
中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平表示，這主要有兩大原因。一方面，征地制度改革所需要的法律修改，在土地管理法現(xiàn)有范圍內(nèi)已經(jīng)可以完成，而涉及宅基地“三權(quán)分置”和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的，還需要對(duì)憲法、物權(quán)法等多個(gè)上位法進(jìn)行修改，在上位法還未修改完畢的當(dāng)下，土地管理法難以直接自行突破。
另一方面，要真正建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，還有諸多基礎(chǔ)性的前置改革尚未完成。比如如何確定與之適應(yīng)的集體土地權(quán)益和權(quán)能、如何建立對(duì)土地市場(chǎng)交易和利益分配等行為規(guī)則、如何實(shí)現(xiàn)對(duì)新土地市場(chǎng)的管理等，都有待討論。
可否更進(jìn)一步？
今年4月份發(fā)布的《全國人大常委會(huì)2018年立法工作計(jì)劃》顯示，土地管理法修改已被列入其中，預(yù)計(jì)在8月份初次審議，但至今尚未有審議傳出。
8月，全國人大常委會(huì)法工委主任沈春耀透露，《土地管理法》的修改，按照今年全國人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃，將于下半年由國務(wù)院提請(qǐng)審議。
葉劍平表示，根據(jù)土地管理法已有的修改，并不能完全解決當(dāng)前的主要問題，也難以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。據(jù)他猜測(cè)，這次修改到底是做主要針對(duì)征地制度的“小改”，還是針對(duì)包括三塊地改革整體內(nèi)容在內(nèi)的“大改”，可能是土地管理法修改當(dāng)前的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。
近期，多位“大咖”發(fā)聲對(duì)深化土地制度改革，破除城鄉(xiāng)要素流通障礙進(jìn)行呼吁。以土地謀發(fā)展的城市融資戰(zhàn)略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續(xù)了?！?月26日，全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在2018中國城市發(fā)展論壇上表示。劉世錦認(rèn)為，要擴(kuò)大內(nèi)需，擴(kuò)展增長(zhǎng)新動(dòng)能，就需要加快開放城鄉(xiāng)之間土地、資金、人員等要素市場(chǎng)，允許相互流動(dòng)，優(yōu)化資源配置，“重點(diǎn)是土地制度改革”。
11月12日，中國網(wǎng)刊載了全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明在杭州的一次演講，蔡繼明在演講中稱，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)的最大的不同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革,完善承包地“三權(quán)”分置制度,深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益,發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而要做到這一點(diǎn),就必須在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時(shí),同步推進(jìn)城鎮(zhèn)化。
蔡繼明認(rèn)為，若全國農(nóng)村達(dá)到每戶100畝的規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平,需要把現(xiàn)有90%農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)移到10%的農(nóng)戶手里,這也就意味著農(nóng)村現(xiàn)有的2.2億農(nóng)戶，絕大部分要在完成非農(nóng)就業(yè)的同時(shí)，完成農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)變,“這無疑是一個(gè)極其艱巨又必須完成的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移?！?/p>
有分析人士指出，盡管各方并未直接呼吁對(duì)《土地管理法》的修改，但類似深化改革的舉措，顯然需要通過調(diào)整《土地管理法》在內(nèi)的諸多涉及農(nóng)村土地制度法律的配合。
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