摘要： 2016年伊始，國家頒布的”十三五“規(guī)劃在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面也做出了明確指示：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系；深化農(nóng)村土地制度改革等。
日前，在中央“兩會”上，政府工作報(bào)告中明確提到，“積極發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管。”
綜觀近期各種關(guān)于農(nóng)村土地利用的政
2016年伊始，國家頒布的”十三五“規(guī)劃在
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面也做出了明確指示：穩(wěn)定
農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善
土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)
土地經(jīng)營權(quán)有序
流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型
農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系；深化
農(nóng)村土地制度改革等。
日前，在中央“兩會”上，政府工作報(bào)告中明確提到，“積極發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管。”
綜觀近期各種關(guān)于農(nóng)村土地利用的政令及現(xiàn)實(shí)中的客觀現(xiàn)象，緣由還系發(fā)展中的問題而引起，社會發(fā)展總是向前的，形勢不等人。也就是說目前的農(nóng)村發(fā)展形勢中土地利用現(xiàn)狀需求已經(jīng)超越了早先制訂的法律條例及相關(guān)政令所規(guī)定的可實(shí)行范疇。換句話明白話說，農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀及發(fā)展形勢需求與之前的定規(guī)有沖突或不協(xié)調(diào)甚至是矛盾，這就是許多專業(yè)人士在解讀時(shí)繞著彎子說話，讓人聽不明白，欲說又不好說的隱痛。其實(shí)關(guān)鍵的一句話就是現(xiàn)在農(nóng)村土地利用中糾纏不休的癥結(jié)在于農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的兩權(quán)獨(dú)立問題（估且只能這么說）。比如，所有權(quán)屬于集體，到底集體是誰？誰能較好的行使這個(gè)所有權(quán)？土地使用者貌似不能，但一旦使用者要交出土地使用權(quán)，又要給予相應(yīng)的比較復(fù)雜的土地補(bǔ)償。反過來說，土地使用者是沒有所有權(quán)的，何來又要補(bǔ)償呢？
時(shí)下權(quán)以用土地流轉(zhuǎn)的辦法來解決現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需要，但與之相應(yīng)的一系列的制度保障還不夠清晰，土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性確實(shí)還需要進(jìn)一步探索，土地流轉(zhuǎn)過程產(chǎn)生的矛盾問題時(shí)有發(fā)生，承包方與農(nóng)民個(gè)體存在互不信任或利益沖突，現(xiàn)在靠的是雙方關(guān)系的維持，一旦關(guān)系不順或破裂，對承包方損失非常大。這也使得許多項(xiàng)目進(jìn)展不順利或難于發(fā)展或流轉(zhuǎn)失敗。除了土地流轉(zhuǎn)制度要完善，還需要探索新的農(nóng)村土地利用制度。
無論土地利用制度怎么變，耕地保護(hù)是第一位的，沒有足夠的優(yōu)良耕地，糧食安全成問題。保護(hù)耕地是全社會的共識，征收耕地要有嚴(yán)格的審核程序?，F(xiàn)實(shí)中應(yīng)該是重大項(xiàng)目才可以考慮征用耕地，但必須做到占補(bǔ)平衡，這也已是共識。
新一輪的農(nóng)村土地承包經(jīng)營辦法關(guān)系到未來的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何能做到適應(yīng)當(dāng)下需求，恐怕不是僅僅延期承包的問題了。據(jù)有關(guān)報(bào)道，某些地方土地確權(quán)后的承包證在承包期限一欄填上了“長久不變”，這個(gè)長久不變是農(nóng)民長期占有還是所有？能作為私有財(cái)產(chǎn)來繼承？這似乎沒有法理依據(jù)，即便是將來會有法理依據(jù)，那也保證不了農(nóng)民的后代愿意接著把地種下去，那樣的話，誰來種田還是個(gè)問題。進(jìn)一步說，就算是將來會重新集中或允許或強(qiáng)性處理無人種植的土地，那現(xiàn)在豈不是白折騰？據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率在15%-30%，這些流轉(zhuǎn)土地許多以農(nóng)業(yè)園區(qū)的形式在經(jīng)營發(fā)展著，其經(jīng)營效益及前景總體來說應(yīng)該是比流轉(zhuǎn)之前要高許多，也帶動了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)綜合發(fā)展。另一方面來說，比之那些被撂荒的土地來說更有積極意義。對于那些撂荒土地的個(gè)體戶還給予延長承包期？一些個(gè)體承包戶已經(jīng)進(jìn)入年邁階段，而他們的子女基本通過求學(xué)或進(jìn)城務(wù)工離了農(nóng)村，新一輪的承包還要繼續(xù)保持“386199（婦女、兒童及老人）部隊(duì)”在維護(hù)廣大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)？那么，長期不變之后，一旦“被確權(quán)者”不愿意要這地權(quán)了，而地權(quán)又是長久不變，那“被確權(quán)者”是不是擁有處置自己的土地的權(quán)利？或自由買賣或上交？而上交給誰又是個(gè)問題，因?yàn)槎奸L久不變，都被“確權(quán)”長久給了個(gè)人了，交給誰？目前貌似不清，似乎交給市場是一條選擇，但目前還沒有給出這個(gè)選項(xiàng)。
這一系列的挑戰(zhàn)及機(jī)遇的存在，需要出臺更加適合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)方略。其好處表現(xiàn)在：一是保障原來承包戶的合理合法利益。對于一些進(jìn)城了落戶的或長期進(jìn)城務(wù)工不再以農(nóng)業(yè)收入為主的或者確實(shí)已無力種田的原承包戶給予一定的基本保障，自愿交出承包身份。二是解決無人種田的問題。鼓勵愿意從事新農(nóng)業(yè)的新農(nóng)人去種田，給予這些新農(nóng)人更有吸引力的流轉(zhuǎn)承包政策，讓他們真正的成為新農(nóng)人，并能有長期發(fā)展的土地利用保證。三是提高土地利用效率。讓弱小散差的土地經(jīng)營形成規(guī)模適度的經(jīng)營，提升土地利用效率。四是引領(lǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)整體提升。流轉(zhuǎn)之后的土地經(jīng)營規(guī)模及方式會發(fā)展較大變化，農(nóng)業(yè)技術(shù)運(yùn)用也是大大改進(jìn)，從而可以引領(lǐng)示范周邊農(nóng)業(yè)發(fā)展。五是為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要農(nóng)業(yè)新技術(shù)，需要適度的經(jīng)營規(guī)模，只能流轉(zhuǎn)好了，才有基本條件。
以上分析可知，適合當(dāng)下需求的土地流轉(zhuǎn)制度非常重要，事關(guān)未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)的農(nóng)業(yè)乃致三農(nóng)的發(fā)展。為適應(yīng)現(xiàn)在及將來的形勢發(fā)展，可以考慮在某地做試驗(yàn)性的改革，讓土地回歸到真正的種田人手中，也許更有現(xiàn)實(shí)意義。
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