對于這一類問題，建議本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實和尊重民意的原則，區(qū)分不同的情況予以分類解決。在確權(quán)工作中應當注意以下幾點：一是搞準耕地實際面積是工作底線。對于存在權(quán)屬爭議的，基層部門可以暫緩確權(quán)，但必須測量準確、登記清楚，不能怕麻煩、圖省事，對二輪合同面積簡單登記。二是民主協(xié)商是基礎(chǔ)。確權(quán)登記頒證，農(nóng)民群眾是主體，擁有知情權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。因此，是按合同面積還是按實測面積確權(quán)，必須由本集體通過的村組方案決定，不能僅憑村干部決斷。三是圍繞“四至”分類確權(quán)。對于“四至”清楚且與二輪延包一致的，應當將“四至”范圍內(nèi)的新增耕地確權(quán)給原承包戶，不得收回重分或留作集體機動地;對于“四至”發(fā)生變動，但屬于侵占田間道路、溝渠等村集體公共土地的，應該按二輪延包時的原承包地塊測量面積進行確權(quán)，多出的土地可允許農(nóng)戶繼續(xù)耕種;對于農(nóng)戶承包地之間“四至”發(fā)生變動的，且原“四至”無從考據(jù)的，應當在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，確定新的“四至”，并按新的“四至”進行確權(quán)。四是妥善處理違法征占地問題。對于農(nóng)民在承包地上自發(fā)建房等違法用地等問題，建議地方政府在國土等相關(guān)部門作出處罰之前，實測面積以農(nóng)戶實際耕種的土地面積填寫，暫不確權(quán)，但應當注明被占用的土地面積及被占原因。要嚴格禁止和嚴肅查處通過以租代征方式非法占地行為，群眾無異議的，可以考慮對所占承包地采取確權(quán)確股的方式進行確權(quán)。
四、確權(quán)確股不確地問題
按照中央文件精神，確權(quán)可分為確權(quán)確地到戶和確權(quán)確股不確地到戶兩種形式。關(guān)于兩種確權(quán)形式之間的關(guān)系，2015年六部門《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的意見》進一步將“堅持以確權(quán)確地為主”，作為開展工作必須把握的政策原則，提出“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權(quán)確股不確地的范圍”?？梢钥闯觯瑢Υ_權(quán)確股不確地這種形式，中央的態(tài)度是謹慎而又嚴格的。
從各地實踐來看，地方對于明確這種形式的主體、條件以及操作程序又是有迫切需求的。目前，一些地區(qū)已經(jīng)進行了探索，如山東淄博市出臺了《關(guān)于實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“確權(quán)確股不確地”工作的指導意見(試行)》。目前，全市有92個村采取這一方式開展了承包地確權(quán)工作。青島市印發(fā)了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“確權(quán)確股不確地”試點意見》，明確開展“確權(quán)確股不確地”只能在土地承包以來未落實到戶、因土地征占用致使人均耕地較少、因城市功能區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)無法“確權(quán)確地”以及人均承包地0.3畝以下等“四類村居”進行。
確實權(quán)，就是要把農(nóng)戶的承包地塊數(shù)量、面積搞清楚，權(quán)屬邊界弄準確。確權(quán)確股不確地雖然能體現(xiàn)農(nóng)戶對承包地的收益權(quán)，但農(nóng)戶享有的只是權(quán)利束中的收益權(quán)，不享有占有、使用權(quán)，已不是法律意義上的用益物權(quán)。如果處理不好，容易損害農(nóng)民利益，需要嚴格限制適用范圍、條件和程序。中央提出“在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地”，主要是針對由于多種原因部分地區(qū)一直實行集體統(tǒng)一經(jīng)營的方式，或者已經(jīng)承包到戶但流轉(zhuǎn)打破了承包地地塊地界、土地改變用途、人均面積過小以及其他特殊情況而提出的。開展確權(quán)確股不確地，基層部門要加強調(diào)查研究，針對本地實際提出操作性建議和具體方案，并報確權(quán)登記頒證領(lǐng)導機構(gòu)批準。既要注意協(xié)調(diào)不同區(qū)域之間確股方案的差異，也要正確處理同一區(qū)域范圍內(nèi)確地與確股之間的關(guān)系，控制和化解各種風險。在實際操作中，必須注意把握以下幾點：一是嚴格控制確股土地的范圍，不得隨意擴大;二是確股土地必須限定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍之內(nèi);三是堅持農(nóng)民自愿原則，實施方案要經(jīng)全體村民協(xié)商同意，民主確定確股的實施條件、操作路徑及股權(quán)管理方式。同時，確權(quán)確股不確地也要注意與成果驗收相銜接。
開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，關(guān)鍵在權(quán)屬調(diào)查。搞好確權(quán)登記頒證的主要目的之一，就是要明確承包地歸屬，定紛止爭、化解矛盾。各地要堅持以農(nóng)民群眾為主體，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，特別是老黨員、老干部熟悉情況、調(diào)解紛爭的積極作用，在不違背法律精神的前提下，民主協(xié)商處理矛盾。對于權(quán)屬爭議較大，認識不一致的，可以先深入調(diào)研、摸清情況，暫緩開展確權(quán)工作。
六、土地承包經(jīng)營權(quán)共有人問題
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)共有人的確定，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定。由于此次確權(quán)登記頒證工作是對二輪承包關(guān)系的完善，各地在試點過程中，結(jié)合承包方和發(fā)包方的意愿，原則上應當按照二輪承包時的人口登記。對于完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村組，可以參照改制方案中關(guān)于本集體成員資格的標準確定共有人。
家庭承包的主體是承包農(nóng)戶，登記土地承包經(jīng)營權(quán)共有人要與二輪承包時的情況相符，發(fā)生變化的要協(xié)商一致后填寫。按現(xiàn)有戶籍人口登記的，要以是否參與二輪承包為依據(jù)，并同時得到承包方和發(fā)包方的認可。二輪承包前，在校或待業(yè)大學生、現(xiàn)役軍人或戶口遷居小城鎮(zhèn)人員，按政策不再享有農(nóng)村家庭承包經(jīng)營權(quán);參加了二輪承包，但本人未主動放棄承包經(jīng)營權(quán)的，可以作為共有人登記，但是否繼續(xù)列為家庭承包經(jīng)營權(quán)共有人應由承包戶家庭內(nèi)部協(xié)商決定，經(jīng)當事人和其他共有人簽字認可，并報村委會備案。一些戶口在本村組的空掛戶、寄掛戶、退休回鄉(xiāng)人員不能作為共有人登記。
受傳統(tǒng)和習俗的影響，在“從夫居”的婚姻模式下，一些地方不同程度地存在侵害婦女土地權(quán)益的問題。個別地方以村民代表大會或村規(guī)民約的方式，將外嫁女或離婚喪偶婦女的土地收回。因此，在確權(quán)登記頒證工作中，要高度重視農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益，依法落實農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)。在技術(shù)層面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿上可以記載承包經(jīng)營權(quán)共有人情況，并做適當?shù)膫渥?，作為確權(quán)的記錄;土地承包經(jīng)營權(quán)證書上可以填戶主情況，也可以填寫共有人的信息，農(nóng)村婦女既可以作為承包方代表，也可以作為共有人進行登記。
（本文根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心高強文章進行整理）
