實(shí)行土地公有制的我國，農(nóng)村集體土地到底歸誰所有？對“集體”“所有”應(yīng)作何解釋？為何“集體”“所有”被曲解？正確認(rèn)識這些問題，有利于深刻認(rèn)識農(nóng)村土地集體所有制，從而有利于科學(xué)安排“三農(nóng)”制度或者在深化農(nóng)村土地制度改革中把握好方向。
一、農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國家所有
（一）農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟(jì)組織所有
由于農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等主要?dú)w屬制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會制度建構(gòu)、公民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地主要?dú)w屬制度的制定與改革，屬于中央事權(quán)而不屬于地方事權(quán)，宜由國家法律政策統(tǒng)
一規(guī)范或由國家有計(jì)劃地推進(jìn)改革，而不宜由集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村甚至任一地方政府自主規(guī)定或擅自推動。也即集體經(jīng)濟(jì)組織不能自主決定集體土地的歸屬，對集體土地不具有所有權(quán)。如果集體土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營土地、取得使用宅基地等時(shí)就應(yīng)付土地使用費(fèi)、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)或地租給集體經(jīng)濟(jì)組織，而他們實(shí)際是依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加?；如果集體土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織就可通過收回、調(diào)整、轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置集體土地，集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等合法權(quán)益就容易受到侵犯，而集體經(jīng)濟(jì)組織對集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有的承包土地、宅基地進(jìn)行處置往往受到很多限制，幾近沒有處分權(quán)。其實(shí)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織在人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，在組織運(yùn)行上實(shí)行民主制而非公司制，且不納稅，不繳費(fèi)，不能破產(chǎn)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個(gè)人，因此它并非經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而且，集體經(jīng)濟(jì)組織也有別于一般社會組織，它無固定場所，無固定工作人員，無常設(shè)組織機(jī)構(gòu)，無法定代表人，而只是法治之下的自治社區(qū)，因此它也非實(shí)體組織。那么，既非經(jīng)濟(jì)實(shí)體也非實(shí)體組織的集體經(jīng)濟(jì)組織就不宜成為土地所有權(quán)人。
（二）農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有
農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)本應(yīng)是全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有集體土地，因此，既不能將集體土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織以外任何組織或個(gè)人，也不能將集體土地分割給具體的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。實(shí)際上，為了穩(wěn)定農(nóng)民務(wù)農(nóng)有地這一政策預(yù)期，往往規(guī)定相當(dāng)長的土地承包期，當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可依法地?zé)o償?shù)爻邪?jīng)營土地；當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員也可依法地?zé)o償?shù)厣暾埲〉谜匾孕藿ㄗ≌?，由于住宅所有?quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此本人和其他家庭成員或其住宅繼承人可長期居住于該集體經(jīng)濟(jì)組織。隨著人的生老病亡、遷入遷出等，會導(dǎo)致相當(dāng)部分彼時(shí)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員而此時(shí)不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員——隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展、加上保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變以及國家尚沒有有償退出閑置宅基地的制度安排而會導(dǎo)致人地矛盾越來越突出。進(jìn)而，既容易導(dǎo)致有相當(dāng)部分依法享有土地承包權(quán)與宅基地使用權(quán)卻不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也容易導(dǎo)致有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。這容易偏離農(nóng)村土地集體所有制成員依法共同占有、農(nóng)地農(nóng)用、無償使用的政策初衷。其實(shí)，耕者有其田、居者有其地的“有”只是對集體土地的一定時(shí)期內(nèi)或一定條件下的依法占有：集體經(jīng)濟(jì)組織成員須依法承包土地并有承包期限，農(nóng)業(yè)用地主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并可根據(jù)相關(guān)法律政策規(guī)定退回或收回以便重新發(fā)包；集體經(jīng)濟(jì)組織成員也須依法申請取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于居住，并可參照重慶地票制度探索閑置宅基地有償退出制度改革以便變通解決住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)這一困境。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對其承包土地、宅基地不具有所有權(quán)，只具有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定的流轉(zhuǎn)權(quán)。倘若集體經(jīng)濟(jì)組織成員對其承包土地、宅基地具有所有權(quán)，那就既沒體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，也不符合農(nóng)村土地集體所有的政策初衷，可以說它是一種典型的土地私有制。二十世紀(jì)五十至七十年代，農(nóng)民土地私有逐步被集體所有制替代，這是吸取土地私有歷史教訓(xùn)、體現(xiàn)土地公有本質(zhì)屬性、遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化而作出的較為理性的制度安排。
（三）農(nóng)村集體土地非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有
農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)也即全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同占有集體土地。倘若集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有集體土地或者共同所有集體土地，則其時(shí)點(diǎn)性或成員具體化與全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同占有集體土地相矛盾。因此，農(nóng)村集體土地只能被全體而動態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有而不是所有。按份共有集體土地的實(shí)質(zhì)是土地私有制。簡而言之，農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有，更非集體經(jīng)濟(jì)組織成員按份共有。
（四）農(nóng)村集體土地歸根到底屬于國家所有或全民所有
實(shí)行土地公有制的我國，農(nóng)村土地集體所有制也應(yīng)屬于土地公有制范疇。農(nóng)村土地集體所有制讓廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了他們數(shù)千年來夢寐以求的耕者有田、建宅有地的樸實(shí)愿望，成為了土地的主人，不再依附于土地，鏟除了滋生土地食利階級的土壤；集體土地被依法征收可轉(zhuǎn)為國有土地，一旦集體土地用于非農(nóng)業(yè)經(jīng)營性建設(shè)就應(yīng)同樣依法繳納土地使用方面的稅收。因此，它的本質(zhì)是土地公有制。但它又是非典型土地公有制：集體土地以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界，當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋?、宅基地。這并不像經(jīng)營性國有土地通過征繳稅費(fèi)的形式有償使用或有償占有來體現(xiàn)土地公有屬性。就集體土地保障糧食安全、供給一些工業(yè)原材料、解決農(nóng)民生計(jì)生活、維護(hù)社會穩(wěn)定甚至鞏固黨的執(zhí)政根基等作用而言，農(nóng)村土地集體所有制也可以說是一種受土地用途管制（首先體現(xiàn)在土地宏觀調(diào)控下城鄉(xiāng)功能分區(qū)）的非典型全民所有土地制度。簡而言之，集體土地歸根到底屬于國家所有或全民所有。既然如此，那么國家或代表全民的政府就有權(quán)向土地使用者或土地占有者征收土地方面的稅賦，而其他任何組織或個(gè)人都無權(quán)征收。進(jìn)而，在我國，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)只是土地占有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，它未必是土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，只有土地稅賦才是土地所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。工業(yè)化
中期以前，廣大農(nóng)民就交了公糧或繳納了農(nóng)業(yè)稅賦，甚至還在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)施工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”政策以支持工業(yè)發(fā)展。進(jìn)入工業(yè)化中期后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)多且難以管控的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性顯得更加突出，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源的地位作用顯得更加重要，而且鑒于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除等實(shí)際，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計(jì)，農(nóng)業(yè)收益小、不穩(wěn)定、難計(jì)量，并往往對個(gè)體或微型企業(yè)的營業(yè)、個(gè)人的所得等給予一定免稅額。因此，為了鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展甚至為了維護(hù)社會穩(wěn)定，需要政府加大“三農(nóng)”扶持力度，一般就不再從土地使用收益或土地流轉(zhuǎn)收益中征收土地使用稅，進(jìn)而當(dāng)時(shí)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員就可依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋?、宅基地?/p>
二、農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理上的邊界、“所有”乃產(chǎn)權(quán)中的占有
（一）農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理上的邊界
既然集體經(jīng)濟(jì)組織對集體土地不具有所有權(quán)，既然既非經(jīng)濟(jì)實(shí)體也非實(shí)體組織的集體經(jīng)濟(jì)組織不宜成為土地所有權(quán)人，那么，集體經(jīng)濟(jì)組織在土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界功能，農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理邊界之義。以集
體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界的農(nóng)村土地集體所有制，是基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性只適宜家庭經(jīng)營或包干經(jīng)營從而遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律而不適宜集體經(jīng)營、不適宜政府經(jīng)營甚至不適宜雇工經(jīng)營，是符合人多地少、聚村而居的國情農(nóng)情從而弘揚(yáng)精耕細(xì)作、血親相連、利益相關(guān)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化，也是基于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村資源要素集聚度不高競爭力不強(qiáng)實(shí)行依法無償用地政策從而遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展而作出的理性制度安排。倘若將農(nóng)村土地集體所有制中“集體”當(dāng)作“集體經(jīng)濟(jì)組織”，則因偏離黨的“三農(nóng)”基本政策而會動搖集體所有、村民自治這兩大農(nóng)村基石。
（二）農(nóng)村土地集體所有制中“所有”乃產(chǎn)權(quán)中的占有
農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，更非村干部、地方政府所有；既非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有，更非集體經(jīng)濟(jì)組織成員按份共有；歸根到底屬于國家所有或全民所有。因此，集體土地只宜為集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同占有，那么我國農(nóng)村土地實(shí)行的是集體占有制而非集體所有制，也即農(nóng)村土地集體所有制中的“所有”乃產(chǎn)權(quán)中的占有而非所有。當(dāng)然，盡管只是對其占有、使用、收益和一定限制下的流轉(zhuǎn)而非對其所有，但它是以憲法為核心、以系列法律政策為支撐來切實(shí)保障農(nóng)民務(wù)農(nóng)建宅有地、征地或退地時(shí)有妥善安置補(bǔ)償?shù)囊环N土地公有制；這并非虛化、弱化現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制，只是實(shí)事求是地對其制度實(shí)質(zhì)盡可能準(zhǔn)確簡練表達(dá)而已。
三、農(nóng)村土地集體所有制中的“集體”“所有”被曲解緣于未從實(shí)踐中深刻把握其制度實(shí)質(zhì)
（一）“集體”“所有”之所以被曲解是因?yàn)閮H從字面意義去加以解釋
鑒于農(nóng)村土地集體所有制中“集體”乃地理上的邊界而非集體經(jīng)濟(jì)組織也非共同、“所有”乃產(chǎn)權(quán)中的占有而非所有之義，因此，農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有。那么，農(nóng)村土地集體所有制中的“集體所有”不應(yīng)派生出集體所有權(quán)，集體所有權(quán)的提法有待商榷?！凹w”“所有”之所以被曲解，是因?yàn)閮H從字面意義去加以解釋，或照搬亂套“集體”等概念，或只從產(chǎn)權(quán)等理論中甚至意識形態(tài)中去簡單演繹，而未從實(shí)踐中、未從歷史發(fā)展中、未從發(fā)展規(guī)律中或者未從制度實(shí)質(zhì)中去加以正確認(rèn)識。尤其是簡單移植西方理論、照搬亂套一些概念并不能有效解釋新中國建設(shè)改革開放偉大實(shí)踐，馬克思主義本身也提倡社會主義理論的本土化與發(fā)展性。與其將西方理論中國化，不如從中國歷史尤其是從新中國建設(shè)改革開放偉大實(shí)踐中提煉概念、得出觀點(diǎn)、形成理論，再將之與實(shí)踐對照分析，參考借鑒相關(guān)西方理論，加以補(bǔ)充修正完善，如此反復(fù)深入探索下去，以期建立健全新時(shí)代中國特色社會主義理論體系。其中，應(yīng)盡量避免只是對西方社會諸如產(chǎn)權(quán)、市場、民主等概念觀點(diǎn)理論的簡單移植，盡量避免脫離中國國情實(shí)際實(shí)踐、就理論而理論以及教條化，也應(yīng)認(rèn)識到往往是多層生產(chǎn)力、多類社會關(guān)系、多項(xiàng)發(fā)展規(guī)律共同作用于一個(gè)資源稟賦、文化傳統(tǒng)等獨(dú)具特色的社會從而宜對其作整體性觀察具體化研究。
（二）從實(shí)踐、歷史與發(fā)展規(guī)律中深刻把握農(nóng)村土地集體所有制
要深刻把握農(nóng)村土地集體所有制，既需要從我國二十世紀(jì)五十年代起就一直實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制這一偉大又豐富的實(shí)踐中去把握其制度實(shí)質(zhì)，也需要從立黨初衷、社會本質(zhì)、基本制度、主要政策等中去把握其制度實(shí)質(zhì)，還需要從符合國情農(nóng)情、遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律中去把握其制度實(shí)質(zhì)，更需要總結(jié)中外幾千年土地所有制史、順應(yīng)社會發(fā)展趨勢中去把握其制度實(shí)質(zhì)。數(shù)千年封建社會或皇帝專制社會實(shí)行土地私有制讓廣大農(nóng)民民不聊生、飽嘗血淚汗的辛酸歷史以致社會動蕩、改朝換代已從反面證明了它在中國行不通。土地私有制也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在松軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制符合中國人多地少聚村而居等農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際，遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，是具有中國特色的土地公有制；吸取土地私有歷史教訓(xùn)，體現(xiàn)了土地公有的社會主義本質(zhì)，弘揚(yáng)了傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化，是中國農(nóng)村土地所有制的歷史選擇。它是一項(xiàng)已被歷史長河與長期實(shí)踐所證明、能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、具有很強(qiáng)容納性、具有強(qiáng)大生命力的農(nóng)村基本制度。它既創(chuàng)新了社會主義土地公有制理論和實(shí)踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻(xiàn)；既是人類社會進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度，也是人類社會發(fā)展的必然趨勢之一。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
